关于印发《上海市院前医疗急救事业发展“十二五”规划》的通知
各区县卫生局，申康医院发展中心、各有关大学，市、区县医疗急救中心（站），市质控管理事务中心，市院前急救质控中心:
为促进上海院前急救事业在“十二五”时期健康发展，根据《上海市卫生改革与发展“十二五”规划》及相关文件精神，本委结合上海市前医疗事业发展实际，组织制定了《上海市院前医疗急救事业发展“十二五”规划》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
上海市卫生和计划生育委员会
2013年5月8日
上海市院前医疗急救事业发展“十二五”规划
本市院前医疗急救事业发展坚持以“需求导向、问题导向、项目导向”为原则，根据市民日常急救与城市安全保障需求，分析制约发展的约束性条件和瓶颈问题，推进利于院前急救发展的重要项目建设，以保障急救事业的健康持续发展。
一、规划背景
（一）院前医疗急救系统的功能决定了其在医疗卫生体系中的重要地位
院前医疗急救系统是城市公共安全应急保障体系的重要组成部分，为城市公共安全和市民卫生健康提供基础保障。在市委、市政府的重视与关心下，近年本市急救系统得到了较快发展，在维护市民健康和社会安定等方面发挥了重要作用。但由于发展起步晚、基础相对薄弱，急救系统建设与社会经济的快速发展相比仍然滞后，在满足城市公共安全和市民急救服务需求上仍然存在一定差距，必须进一步加快与保障急救系统健康发展，努力提高急救服务水平，提升应急救援能力，为创建和谐社会提供可靠、优质的急救服务与保障。
（二）“十一五”规划推进与成效为“十二五”规划的制定奠定了坚实的基础
目前，全市急救分站总数增至111个（其中，中心城区36个，郊区县75个），达到“十一五”规划目标设定的110个标准，平均2～3个街道（乡镇）设置1个救护分站，全市急救网络框架初现雏形。救护车总量超过500辆（其中，中心城区超过210辆，郊区县290辆），达到每万人口拥有0.25辆救护车的目标，值班车数量明显增长，急救反应时间逐步缩短。市120指挥调度中心完成升级改造，各郊区（县）急救调度指挥中心也已新建或改造，为实现统一受理、区域调度打下了扎实基础。市洗消中心完成基建和结构工程。与市公安局达成合作意向，在虹桥枢纽地区市警航大队内建立分中心，逐步探索建立多形式结合的立体救护模式。
表1“十一五”规划推进表
| 项目 | 2005年 | 规划目标 | 2010年 |
| 急救分站 | 58个 | 110个 | 111个 |
| 急救车辆 | 240辆 | 500辆 | 500辆 |
| 值班车辆 | 100辆 | 200辆 | 200辆 |
| 从业人员 | 1440名 | 3000名 | 2000名 |
表2“十一五”规划成效表
| 效果 | 2005年 | 2010年 |
| 急救反应时间：中心城区 | 15分钟 | 12～13分钟 |
| 郊区县 | 20分钟 | 15～18分钟 |
| 急救半径：中心城区 | 4～6公里 | 3～5公里 |
| 郊区县 | 20～25公里 | 15～20公里 |
| 中心城区回车率 | 2.5％ | 1.6％ |
| 中心城区迟缓放车率 | 30％ | 26％ |
（三）国家深化医药卫生体制改革方案的出台为急救工作发展提供了政策依据
中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（2009年3月17日）明确要求“全面加强公共卫生服务体系建设”，“建立健全应急救治等专业公共卫生服务网络”，“提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力”，“进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置”，“完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强城乡急救体系建设”。同时，“完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制”。
二、发展趋势及面临的主要矛盾
（一）发展趋势
1.人口总量增加、老龄化加剧、市民急救意识不断增强，导致急救服务需求不断增长
根据市有关部门公布的全市常住人口数（2010年全市常住人口修正数为2302.66万，“十一五”期间年均4.03%的人口自然增长率），预测至2015年全市常住人口将达到2805.52万。《上海市人口和计划生育事业“十二五”规划》中指出，“十二五”期间上海人口老龄化将进入快速上升期，预计户籍60岁及以上老年人口平均每年净增20万人左右；到“十二五”末，全市老年人口数量将达到430万人左右，占总人口的28%左右。同时，市民急救意识不断增强，社会各界对院前急救工作日益关注,不仅呼叫“120”和使用救护车的人群数量逐年增加，而且对院前急救的服务要求也不断提高。鉴于上述发展趋势，预测日常急救服务需求量仍将有较大幅度增长，至2015年，本市急救服务需求量将突破80万车次。
2.城市发展转型，城区范围不断扩大和区域人口分布的重新调整与划分，对急救系统资源配置和建设提出新的要求
“十二五”时期是上海从工业化向后工业化过渡的重要阶段，规划主线是“创新驱动、转型发展”，城市布局从传统单中心城市向多轴多心城市转变。城区范围不断扩大和区域人口分布的重新调整与划分，要求急救系统的资源配置和网络布局应根据城市发展的整体规划进行相应的增加与调整。
3.城市发展和公共及卫生安全对应急救援保障能力提出更高的要求
上海作为特大型国际化城市，随着城市经济快速发展、国际大都市地位日益提升，国际国内交流的日趋频繁，各类重要会议、重大活动和重要人物的医疗保障任务更加繁重。城市交通、火灾、台风汛潮、核化、公共突发事件等各种潜在威胁以及传染性疾病暴发的不可预知性不断增强，急救系统所面临的问题与承担的责任将更加严峻与重大。
（二）主要矛盾
1.急救服务供需矛盾依然突出
急救年业务量从2001年开始明显上升，年平均增长幅度超过10%，2011年达到53.6万车次，创历史新高，居全国首位。
虽然硬件资源配置水平得到快速发展，但由于从业人员不足，尤其是随车医师紧缺等原因，导致急救资源无法充分利用，成为影响急救平均反应时间的瓶颈问题。同时，市民不合理的非急救服务叫车大量占用有限的院前急救资源，而急救车辆在各个环节受客观因素制约，无法快速运行和高效交接，影响及时周转与有限资源的有效利用。市民“要车难、等车时间长”的矛盾依然存在，亟需缓解。
2.应急救援保障能力无法完全满足城市公共安全保障和对外救援需求
随着城市经济快速发展、国际大都市地位日益提升以及各类危险因素和传染性疾病爆发的不确定性增强，作为城市公共安全和公共卫生保障体系的重要组成部分的急救系统所面临的问题与承担的责任将更加严峻与重大。
虽然应急救援保障能力建设取得了一定成果，并经受了抗震救灾、奥运保障、甲流防治等重大任务的考验，但就总体水平而言，较其它公共安全保障系统（如公安、消防、疾控等）明显滞后，且全市发展水平不平衡。
应急救援装备缺乏统一配置、救援队伍亟需充实加强、救援能力有待加强提升等，都直接影响公共安全应急救援工作的有效开展，制约了城市综合公共安全应急保障体系的快速建设与健康发展。
三、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本的宗旨，以服务市民和保障城市安全为核心,以完善提高急救服务能力、加强急救内涵建设为重点，进一步加快院前急救事业发展。
四、基本原则
（一）软硬并建，注重内涵
在软件建设与硬件建设共同发展的基础上，注重内涵建设，完善急救系统机制体制，强化急救管理，提升服务效率，加强软实力储备，推进急救系统建设实现新的提高。
（二）统筹兼顾，确保重点
统筹兼顾日常急救服务与应急保障功能的建设与发展，确保各类重点工作、重要任务、重大保障的顺利开展与落实。
（三）关注民生，优化服务
坚持以病人为中心，针对急救需求，加强急救品质建设，加快提升服务水平，解决与群众利益密切相关的急救问题，充分保障市民日常急救。
（四）平战结合，精简高效
急救常态时注重长效动态管理，精简优化配置，夯实基础，满足急救需求；应急时能够快速、有效调度急救资源，及时积极处置重大突发公共卫生事件。
（五）结合实际，前瞻思考
结合新医改方案以及市政府工作要求，结合实际工作需求，前瞻性思考与规划，促进急救系统全面平衡发展，确保急救系统建设与社会经济发展同步。
五、规划目标
进一步确立现场急救与快速转运相结合、稳定伤病情、防止再损伤的服务模式，加强急救系统内涵建设，完善急救机构管理体制和运行机制，增强急救专业队伍技术水平和技术储备，形成有效应对和处置重大疾病和突发公共卫生事件的急救应急长效机制，维护城市公共卫生安全，达到国内领先并接近国际先进水平，建成与上海亚洲医学中心相适应的急救体系。
六、规划指标
（一）市民日常急救车辆保持≥0.25辆/万常住人口的水平
（二）日常急救中心城区12分钟到达率92.5％、15分钟到达率98％；郊区县15分钟到达率92.5％、20分钟到达率98％
七、规划任务
“十二五”期间，中心城区急救系统建设重点是充实调整完善资源布局与精细化管理，郊区重点则是继续推进硬件发展、加快软件建设。
（一）逐步建立全市院前急救系统“四个统一”管理模式
通过实施“全市‘120’业务信息采集系统”项目，将郊区（县）急救中心业务数据由市医疗急救中心统一存储、分级下发。在此基础上实现全市“120”调度系统的信息联网。
1.建立统一受理平台
整合全市“120”受理平台，各郊区（县）“120”呼叫线路全部接入市“120”调度指挥中心，由市急救中心网络统一进行受理。建立全市“120”急救数据平台，收集全市受理记录、GPS定位、急救时间节点等信息，形成完整的全市院前急救数据库。
2.探索统一调度模式
在实行“统一受理”基础上，按照“先易后难、逐步推进”的原则，进一步研究“统一调度”的工作机制，适时建立“统一调度”模式。
3.构建统一指挥体系
进一步整合各区（县）急救资源，建立全市统一的指挥体系。在发生突发公共事件和承担重大保障活动时，市医疗急救中心在市卫生和计划生育委的授权下，及时统一指挥和调度全市急救资源，提高应急反应能力，提升应急保障力度。
4.研究统一考核机制
建立全市统一院前医疗急救工作考核机制。一是制定全市医疗急救系统的业务考核标准和体系。二是确定考核内容，明确考核指标。三是建立日常考核制度，形成长效机制。四是形成考核的评价和反馈体系。
（二）开展分类救护，满足服务需求
开展以保障急救病人需求为核心的多层次服务，同时为非急救、远程转运病人提供合理有效的服务。
1.合理配置急救资源，全力保障市民日常急救服务需求。将相对宝贵的急救医师资源用于配置监护型救护车，为医院以外突发事故或急症的患者提供及时的医疗干预和监护送院，维持生命体征，防止再损伤。
2.根据实际需求，开展普通转院服务。在普通转院车上配备助理医师或护士为病情稳定的转院患者提供专业途中护理。
3.根据资源配置与实际能力，适当提供非急救类服务。在非急救转运车上以经过专业培训的医疗救护员替代专业医务人员，为康复出院病人提供单纯的院外专业抬抱和转运服务。
4.探索预约排队模式，合理安排普通转院和非急救服务。尝试普通转院和非急救的预约服务模式，根据时间、地区和目的地等信息科学排队，合理安排车辆，提高工作效率。
（三）完善全市院前急救系统网络规划和标准化建设
加强全市急救网络建设，完善中心城区“中心-分中心-分站”三级网络、郊区县“区县中心-分站”两级网络，加快急救反应时间，提升急救处置能力。
在新城区或人口导入新建社区，新设网点选址纳入城市公共体系配套建设规划项目；老城区新设网点或分站建设由所在区县政府协助解决。
1.新建医疗急救分中心
参照《上海市区县急救中心（站）基本建设标准》中区县医疗急救中心（站）基本参考标准，本着“交通便捷、辐射周边、兼顾重点”的原则，结合本市用地的实际情况，“十二五”期间，中心城区改建或新建5个具备日常急救、车辆集散、应急保障、洗消功能、物资储备、教育培训等综合功能的急救分中心。
2.推进急救网点建设
结合城乡功能布局、人口规模，按照近、中、远期，逐步完善急救分站布局，有序推进急救网点建设。新建急救分站应严格按照《上海市区县急救中心（站）基本建设标准》执行，对现有未达标的急救站点逐步进行改扩建或迁建。“十二五”期间，中心城区计划新建8个分站，届时中心城区站间距将从现在的3.5-5.0公里缩短至3公里以内；郊区（县）结合本区域人口分布、急救业务量实际，合理确定急救分站的数量和布局，纳入地区规划，加快推进实施。
（四）加强救护车和急救装备配置
为应对日益繁重的院前急救任务和快速增长的业务数量，按照市民日常急救车辆按每万服务人口不少于0.25辆的配置标准，同步合理增加救护车配置数量，以满足市民日常急救服务的基本需求。
急救车辆配置遵循合理、必需原则和均衡性原则，确保急救车辆用于院前急救业务，并优先满足人口导入区、大型居住社区的需求。加强急救车辆调度和维护管理，充分发挥急救车辆的使用效率。同时，保持车辆更新率，提升车载医疗和通讯设备配置标准和质量，保证低故障率和低维修率，确保急救工作高效安全开展。
合理增加救护车配置数量，配置危重新生儿转运专用救护车。优先满足危重孕产妇和新生儿的转运需求。
（五）加强院前急救队伍建设
1.建立本市院前急救医师定向培养制度
由上海医药高等专科学校接受委托，增设临床医学（院前急救）专业方向，实行免费培养。培训对象参加高校统一入学考试，单独志愿，单独划线，提前录取，并与各区县急救中心签署免费培养定向就业协议，承诺毕业后在本市从事一定年限的院前急救工作。申请纳入市、区两级财政卫生专项。院前急救专业毕业生经本市统一考核后，获得上岗资格证，持证上岗。
2.加强学科人才建设，培养学习型院前急救人才
建立院前急救医师定期培训与进修提高制度。结合院前急救工作实际，定期开展急救医师各类业务培训，并有计划地安排急救医师到综合型医院进修学习，多形式、多渠道地提高院前急救医师工作能力和业务水平，提升院前急救服务质量和服务水平。各相关医疗机构要做好院前急救医师进修培养工作。鼓励院前急救人员参加在职学历教育，全面提高院前急救卫生专技人才整体综合素质。
3.合理配备院前急救从业人员
原则上每辆救护车配备4名卫生专业技术人员，驾驶员、担架员等辅助人员采取政府购买服务的方式予以解决。
4.建立多层次的院前急救人才体系
根据分类救护模式的需要，通过培养、引进等手段，建立起一支由院前急救医师、助理医师、护士、医疗救护员等组成的，多种层次、结构合理的院前急救人才队伍。积极探索二、三级医院相关专业临床医师在晋升副高级职称前，到各级院前医疗急救机构定期工作的制度。
5.积极探索开展医疗救护员试点制度
在院前急救辅助人员（驾驶员、担架员）中探索引入医疗救护员制度，明确医疗救护员的功能定位和职业范围，加强医疗救护员培养体系建设，探索开发职业技能培训和鉴定项目，保证医疗救护员来源和素质。
6.探索院前急救医师分流机制
为因身体状况、年龄等因素不再适合从事院前急救一线工作的院前急救医师建立适当的分流机制。
（六）加强信息化建设，合理利用卫生资源
加强急救系统信息化和智能化建设，合理利用各类卫生资源，探索建立院前院内一体化急救绿色通道，尝试医疗急救进社区。
⒈加强院前急救调度和指挥系统的智能化建设，引入医疗优先分级调派系统（MPDS），提高资源利用和管理效率。
⒉探索建设数字化救护车管理系统，将指挥调度运行数据、车辆运转数据、病人诊治数据、视频音频数据等进行数字化集成，提高现代化管理水平。
⒊依托全市专业救治中心和三级医院，根据心血管疾病、脑卒中、各类创伤意外、气体中毒等疾病特点，探索建立院前院内一体化的诊断救治和信息传输模式。
⒋依托社区卫生服务中心网底功能，探索医疗急救进社区，尝试院前急救与社区卫生服务快速有效的联动机制，提高急救病人第一时间的现场协同救治能力。
（七）加强应急能力建设，提升救援处置能力
进一步加强应急装备、人才队伍建设，提升应急救援能力，确保城市公共与卫生安全，积极做好对外救援，彰显上海应急救援高度。
⒈建立一支技术过硬、快速灵活、装备先进、平战结合的院前急救专业应急队伍。
⒉增强应急专业知识、操作技能的教育培训和考核，参加和组织开展各类针对性实战演练。
⒊建设集中管理的公共卫生特种应急车辆和装备储备基地，建设完善市区两级洗消设施。
⒋根据应急救援系统化特点和同时应对多起突发事件的需要，在市区两级配置一批物资储备车、传染病转运车、新生儿转运车、全地形救护车、后勤保障车等特种车辆和物资装备。
八、保障措施
（一）加强组织领导
各级卫生行政主管部门要高度重视院前急救事业发展对建设小康社会、促进经济社会可持续发展、构建社会主义和谐社会的重要意义和作用，统一思想，提高认识，加强领导，科学部署，精心组织规划的实施，不断促进院前急救事业健康、协调、可持续发展。市和区县急救中心（站）要成立领导小组，明确专门的工作部门，建立工作目标责任制，把规划的各项任务贯穿于实际工作中，切实保障规划各项任务的落实。
（二）加大投入力度
明确院前急救的公益性质，完善财政保障机制，强化政府投入责任，逐步提高对院前急救的投入强度和保障力度，确保院前急救事业健康发展和高效运行的资金来源。
（三）完善工作机制
维护规划的指导性、权威性和严肃性，完善工作机制，加强规划管理，确保规划实施和推进。建立督办制度，将重要工作分解至各区县、各部门、各单位，定期开展督查，推动工作落实。建立评估制度，定期开展规划实施的阶段性评估，及时调整偏离规划目标的政策措施，推进规划有效实施。建立问责制度，落实工作责任，加强绩效考核。
（四）加强立法保障
积极开展《上海市院前医疗急救管理办法》立法调研，推动政府规章早日出台。
