水是生命之源，获得安全的饮用水是人类生活的基本需求，也是当前公众最关心、要求最迫切的问题之一。饮用水水源保护是保障饮用水安全的一项基础性工作，事关人民群众的生命健康、社会稳定和经济的可持续发展。海南依托得天独厚的生态环境，全省城市(镇)集中式饮用水源地水质总体优良。但是，饮用水水源遭受农业面源污染、村镇生活污水、垃圾污染和工业污染的现象仍然存在，个别水源地水质超标严重，加强饮用水水源保护已经迫在眉睫。为此，海南省五届人大常委会第二次会议审议通过了《海南省饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》），并于2013年8月1日起施行。《条例》着力于规范饮用水水源保护行为，建立饮用水水源保护长效机制，为全省人民能够喝上干净水、放心水提供有力的法制保障。

　　强化各级政府的责任，理顺管理体制

　　饮用水安全是关系民生的重要问题，是一个地区发展水平和生活质量的重要标志，各级人民政府及其有关部门应担当起保障饮用水水源安全的责任。对此，《条例》首先明确了各级人民政府保护饮用水水源的责任。要求县级以上人民政府将饮用水水源保护纳入国民经济和社会发展规划，加大对饮用水水源保护的投入，合理调整饮用水水源保护地区的产业结构，促进经济建设和饮用水水源保护协调发展。并实行环境目标责任制和考核评价机制，将饮用水水源保护工作作为对县级以上人民政府及其负责人环境保护和监督管理目标考核评价内容。其次，明确了各职能部门的饮用水水源保护管理职能。饮用水水源保护是一项综合性、系统性的工作，涉及环保、水务、建设、卫生、林业、农业等多个部门，但由于各部门的职责不够明确，部门之间缺乏协调配合机制，导致行政资源不能得到有效地整合利用，重复管理和管理真空并存。针对管理体制中存在的问题，《条例》根据国家《水法》、《水污染防治法》和省政府部门职责分工，明确了环保、水务主管部门的具体职责，规定环保部门负责饮用水水源环境保护管理具体工作，对饮用水水源污染防治实施统一监督管理；水务部门负责水功能区划及饮用水水源工程建设的具体工作，对饮用水水资源实施统一监督管理。同时，明确环保、水务部门在监督管理过程中对不属于本部门职责范围处理的违法行为，应当及时移送相关部门依法查处，建立部门之间既分工又协作的执法机制。第三，明确了乡镇人民政府和基层群众组织的职责。由于我省饮用水水源多数在农村，饮用水水源保护与农村居民的生产生活息息相关，基层政府应当充分发挥基层群众组织的作用，组织和引导本地居民做好饮用水水源保护工作。因此，《条例》规定乡镇人民政府、街道办事处应当依法做好饮用水水源保护工作；村（居）民委员会应当结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定村（居）民保护饮用水水源的义务，开展宣传教育，落实保护措施。

　　建立健全饮用水水源保护生态补偿机制，促进保护区经济与水源保护的协调发展

　　饮用水水源实施严格地保护和管理措施，饮用水水源保护区内人们的生产、生活活动受到限制，部分群众生活较为困难，经济发展与水源保护之间的矛盾较为突出。为调动饮用水水源保护区及周边地区居民保护饮用水水源的积极性，调节和平衡上下游市县政府和居民之间的利益差异和利益冲突，统筹区域发展，《条例》对饮用水水源生态保护补偿机制作了明确地规范。规定省和市县人民政府应当建立健全饮用水水源生态保护补偿机制，明确补偿范围，合理确定补偿标准，将生态补偿资金列入年度财政预算，加大财政转移支付力度。为保证生态保护补偿制度落到实处，还要求省人民政府制定具体办法。同时，加强区域合作，规定江河流域上下游市、县、自治县人民政府之间可以协商签订饮用水水源保护生态补偿协议，并报省环境保护主管部门备案。此外，《条例》还规定因划定或调整饮用水水源保护区及准保护区，对保护区内单位和个人的合法权益造成损害的，相关人民政府应当依法予以补偿。

　　科学划定饮用水水源保护区，加强备用水源建设

　　饮用水水源保护区制度是《水污染防治法》确立的一项重要制度，是饮用水水源保护的重要措施。在执行饮用水源保护区制度的实践中，还存在饮用水水源保护区划分范围与相关规范不一致、不合理，部分水源取水口（井）选址不当、水量缺少、区位条件较差，饮用水水源地结构单一、缺乏备用水源等问题。针对这些问题，《条例》首先明确了饮用水水源选址的基本原则。规定县级以上人民政府应当根据本行政区域经济社会发展需要和水资源开发利用现状，遵循优先保障城乡居民饮用水的原则，按照国家有关水量、水质、风险防范的标准和规范，组织水务、环保等相关主管部门确定饮用水水源。并要求饮用水水源选址应当符合水功能区划、水环境功能区划。其次，根据《水污染防治法》的规定，明确了划定饮用水源保护区及准保护区的权限和程序，特别是增设了民主、公开的程序，要求市县人民政府向省人民政府报请批准饮用水水源保护区及准保护区划定方案前，应当公开征求所在地相关单位和居民的意见，从程序上畅通周边相关利益人的诉求表达渠道，增强划定饮用水水源保护区的透明度。第三，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，规定县级以上人民政府应当加强备用饮用水水源建设，保证应急饮用水；要求有条件的地区应当建设备用饮用水水源地和完备的供水系统，用法律的形式赋予了备用水源建设与饮用水水源保护同等重要的地位。

　　严格实施分级管理，加强对污染源的治理

　　目前，威胁我省饮用水水源安全的主要来自农业面源污染、村镇生活污染和工业污染，尤其是化肥、农药、畜禽养殖污水和农村生活污水、垃圾污染水源的现象较为突出。《条例》在《水污染防治法》的基础上，针对这些突出问题，按照标本兼治的原则，根据饮用水水源保护区不同区域的保护要求，增设了禁止性规范，从源头上预防污染事故发生。

　　一是严控饮用水源保护区的项目建设。由于一级保护区范围面积相对较小，是饮用水水源保护的核心区域，因此，《条例》对饮用水源一级保护区实施最严格的管理措施，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。对饮用水源二级保护区，针对我省的实际情况，明确禁止新建、改建、扩建高尔夫球场、制胶、制糖、化工以及其他排放污染物的建设项目或者设施。对饮用水源准保护区，禁止新建、扩建污染水体的建设项目或者改建增加排污量的建设项目外。同时，为了达到彻底治理、有效管理的目的，《条例》对保护区内已建成的污染或者可能污染饮用水水源的建设项目，作出了责令限期拆除的规定，妥善解决保护区遗留问题，从根本上消除危害饮用水水源安全的隐患。

　　二是加强农业面源污染防治。针对使用化肥、农药严重污染水体的现象，《条例》禁止在饮用水源一级保护区使用化肥、农药以及其他可能污染饮用水水体的化学物品，禁止在饮用水源二级保护区使用国家和本省限制使用的农药，还禁止在饮用水源保护区及准保护区使用剧毒、高毒农药及国家和本省禁止使用的其他有毒有害物质。针对畜禽养殖污染水源的现象，《条例》禁止在饮用水水源保护区新建、改建、扩建规模化养殖场，还禁止在饮用水水源一级保护区放养畜禽、网箱养殖。同时，明确县级以上人民政府应当在饮用水水源保护区及周边划定畜禽规模养殖禁止和限制区域，加强畜禽养殖污染整治。畜禽养殖场应当保证畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保证污水达标排放，防止污染环境。此外，从上海黄浦江死猪事件中得到警示，《条例》禁止在饮用水水源保护区丢弃或者掩埋动物尸体。

　　三是加强生活污水、垃圾污染防治。虽然我省加大了城乡环境整治力度，但仍有相当部分的村镇还缺乏污水、垃圾收集和处理设施。因此，《条例》在《水污染防治法》规定的禁止直接向水体排放生活污水、倾倒垃圾的基础上，明确县级以上人民政府应当加强饮用水水源保护区及周边城乡环境综合整治，完善城乡生活污水、生活垃圾处理设施，积极推广沼气池建设，改造化粪池及农村厕所，防止生活污水、垃圾污染饮用水水源。

　　四是加强对地下水饮用水水源的管理和污染防治。虽然我省拥有丰富、优质的地下水资源，但我省地下水饮用水源的水质状况不容乐观，部分地下水饮用水源地的卫生学指标不达标，个别指标超标严重。因此，《条例》加强对地下水饮用水源的保护，规定从事地质钻探、隧道挖掘、地下施工等作业或者进行地下勘探等活动应当采取防护措施，防止破坏和污染地下饮用水水源。人工回灌补给地下水，不得低于国家规定的环境质量标准。禁止利用高压水井、渗井、渗坑、矿井、矿坑、裂隙、溶洞排放、倾倒污水和其他废弃物，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮污水和其他废弃物。

　　五是加强饮用水源保护区及周边的生态环境建设。饮用水源保护区及周边的生态环境直接影响饮用水水源的水质、水量状况。近年来，我省大力种植和保护水源涵养林、水土保持林，积极开展人工湿地建设，逐步改善饮用水水源地生态环境。《条例》将这些在实践中行之有效的措施予以规范化、制度化，并禁止在饮用水水源保护区及准保护区从事非更新性、非抚育性砍伐和其他破坏饮用水水源涵养林、护岸林及其他植被的行为。同时，《条例》还针对其他破坏饮用水源地生态环境的现象，作出了禁止性规范。如，禁止在饮用水水源保护区和准保护区从事取土、采石、采砂或者其他采矿活动；禁止在饮用水水源保护区内建造坟墓，对现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移。

　　加强执法和应急管理，重罚违法行为

　　饮用水水源保护区域分级管理制度的有效执行，有赖于一整套监督管理制度的贯彻实施和处罚制度的保证。对此，《条例》从以下几方面作了规范：

　　一是明确跨流域、区域的监督管理协作机制。南渡江、万泉河、昌化江等江河是我省重要的饮用水水源，这些跨市县江河流域涉及上下游之间的协调，保护和管理难度较大。对此，《条例》明确省环保、水务等主管部门和流域、区域人民政府应当建立跨界饮用水污染防治监督管理协作机制，要求江河流域市县人民政府加强饮用水水源流域水质管理，建立饮用水水源保护的协调机制，保障出界断面水质符合本省水功能区水质标准。并进一步明确了省环保、水务等主管部门和上、下游市县政府之间在处理跨区域河流水质未达标情况时的协作和监督管理的具体程序。

　　二是加强饮用水水质监管。水质是饮用水安全最重要的指标，对此，条例从几个方面强化对饮用水水源水质的监管。首先，《条例》根据国家《饮用水水源保护区划分技术规范》明确了地表水饮用水水源保护区和地下水饮用水源保护区的水质标准。其次，明确环保、水务等有关部门和饮用水供水单位的水质监测职责，强调对供水人口多、面积较大的饮用水水源水质状况要通过监测系统进行实时监测；在突发水污染事件等特殊时段应当扩大监测范围，增加监测频次和项目。同时，还进一步完善监测信息系统和共享机制，落实信息发布制度。第三，建立饮用水水源环境综合评估制度。明确环保部门应当会同水务部门按照有关规定对饮用水水源水质、水量和水源保护情况进行综合评估，并将评估结果报告本级人民政府。第四，明确了水质未达标时的处理程序和措施。要求当饮用水水源水质未达标影响居民饮用水安全时，县级以上人民政府应当组织力量改用其他水源或采取其他措施，满足居民饮用水需要。

　　三是建立饮用水水源保护区巡查制度。为加大执法力度，条例明确要求环保等主管部门及饮用水水源保护区管理单位应当按照各自职责建立动态巡查制度，组织对饮用水水源保护区及相关设施进行巡查，依法及时制止和处理违法行为。并充分发挥基层的作用，要求乡镇人民政府组织和指导村（居）民委员会开展饮用水水源保护巡查，及时制止并向相关主管部门报告破坏和污染饮用水水源的行为。

　　四是加强饮用水水源应急管理。随着经济社会快速发展，水环境安全领域的隐患逐渐增多，尤其是污染饮用水源、影响饮用水安全的突发事件时有发生，提高饮用水水源污染事故应急能力，是加强饮用水水源监管的重要内容。《条例》根据有关法律、法规和我省实际，从编制应急预案和方案、配备应急救援物资、建 立专业应急救援队伍、做好应急准备和演练，以及突发性事件的应急处置等方面，对政府和有关部门、企事业单位的责任作出了具体规定。

　　五是加大对违法行为的处罚力度。由于饮用水水源保护直接关系人民群众生命安全和身体健康，《条例》在设定法律责任时，体现从重从严的原则，按照违法行为的性质和危害程度，区分饮用水水源保护区的不同区域，设置了较重的行政处罚，加大水污染违法成本，增强对违法行为的震慑力，解决“守法成本较高、违法成本较低”的问题。为突出可操作性，专门针对每一类具体违法行为明确了执法主体。同时，为了确保各级人民政府和有关部门的行政管理职责落实到位，《条例》对环保、水务和其他相关主管部门及其工作人员不依法履行职责的行为，如违法实施行政许可、行政处罚或者采取行政强制措施，未依法开展饮用水水源巡查、水质监测和综合评估，未依法处置饮用水水源污染事故，发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不依法查处等违法行为设定了法律责任。