——访国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强
农业补贴政策：该调整一下了
在我国粮食的连年丰产中，农业补贴政策的激励作用功劳不小。不过实施多年之后，一些政策的效果正在递减，一些政策还显示出负面效应，渐渐不适应粮食生产、农业发展的需要，需要进行改革调整。为此，本刊记者采访了国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强，他表示，我国农业补贴政策已进入重要的调整关口。
记者：能否简单介绍一下我国当前的农业补贴政策？
程国强：我国当前的农业补贴政策体系是最近十年才逐步建立起来的。新世纪之后，中央作出了“两个趋向”的重要论断和“我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。
由此，粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等强农惠农、补贴支持农业的政策措施陆续出台。总体来看，目前以最低收购价和临时收储为主的价格支持是补贴支持农业的基础性措施，对农民的直接补贴则逐步成为支持农业的重要方式。
记者：这些政策的作用应该说是有目共睹的，那么，为什么又不断出现对其进行调整改革的呼声？
程国强：上述补贴政策的陆续实施，标志着我国农业政策的全面转型，其作用怎么评价都不为过。以粮食价格支持政策为例，这些年的实践表明，这一政策在保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性，增强粮食调控能力、维护粮食市场稳定，确保国家粮食安全、保障经济社会持续健康发展等方面都发挥了极为重要的作用。
不过，任何政策都有一个出台后不断完善的过程，也有一个随着形势发展不断调整优化的过程，尤其是现行的一些农业补贴政策确实正面临越来越大的挑战，我认为，是进入到了一个调整的关口期了。
记者：您说的这些挑战具体是指什么？
程国强：上面说到了，价格支持是我国补贴支持农业的基础性措施，不过现在这一措施面临越来越大的难题。近年因农资价格和人工成本快速上涨，粮食生产成本大幅增加，而粮价提高幅度却始终滞后于种粮成本上涨速度，导致种粮比较效益持续下降，耕地撂荒和非粮化现象、粮食生产兼业化和副业化趋势日益突出。
但是，如果继续提高粮食最低收购价、临时收储价，又将面临市场扭曲加重、进口压力加大、WTO规则约束加强等突出问题。另外，粮食直补、农资综合补贴等直接补贴措施，则受政策认知、操作方式、补贴强度等影响，对粮食生产的激励效应不断消减，逐步转变为纯粹的收入转移措施。
记者：那么应该如何调整？
程国强：我认为，首先要明确农业补贴制度调整的目标。毫无疑问，相对发达国家而言，我国农业补贴支持水平仍然较低。如2007年～2009年，韩国、日本的农业支持总量平均相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，而我国只有13%。
因此，不断加大对农业的补贴支持力度，是我国今后的必然选择。但是我们也应该认识到，现阶段我国还不能像美国、日本等发达国家那样，进行巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。
因此，现阶段农业补贴制度的设计，政策目标不宜过宽过泛，必须集中力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题。基于此，我认为，现阶段农业补贴政策的核心目标是保障粮食安全、确保主要农产品供给和促进农民增收；综合目标则是确保食品安全、环境保护、农业竞争力、农业可持续发展、农业多功能等，须在实现核心目标的基础上，统筹兼顾。
记者：在这一目标之下，您对具体的政策调整有何建议？
程国强：我想主要以粮食补贴来说明这个问题。新型补贴支持政策的关键是，既能有效调动农民种粮积极性，又能尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲，且符合WTO国际规则。据此，现行的价格支持补贴政策将主要有两种可供替代的方案。
一是实施目标收益补贴，或称差价补贴。指政府预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，则启动该政策，按两者之间的差价给予农民补贴。目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。
二是实施种粮目标收益保险。从今后发展趋势看，农业保险是一种市场导向的，既能有效促进粮食生产，又能稳定农业经营收入的政策措施。现阶段，我国应加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期看，应加快研究种粮目标收益保险，即以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。
在这两种补贴中，共同点是都尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲，不同点是差价补贴属于WTO农业补贴规则中不可免除的“黄箱”政策，其补贴资金须实行总量控制，而农业保险则属于“绿箱”政策，不受这方面的限制。因此在发达国家农业补贴的实践中，差价补贴大多为过渡性政策，以各种农业保险的形式进行补贴则更为常见。
另外，对于直接补贴，需要继续加大力度，着力发挥其对农民生产激励和收入转移的双重效应。建议对今后新增的直接补贴，实行与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。
记者：农业补贴政策如何与现代农业的发展、与新型农业经营主体的培育相适应？
程国强：这也是农业补贴政策调整的重要取向。我建议，第一，实施专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内(如30亩～150亩)，且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户，由于能够获得高于平均水平的利润，可不纳入补贴范围。
第二，对专业农户用于农田水利等基础设施建设的自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。
第三，实施农业环保补贴。可考虑以粮食主产区的专业农户为补贴对象，对采用资源节约、环境友好生产方式(如使用有机肥或采取测土配方施肥，减少农药使用量等)导致的损失给予一定补贴。
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“黄箱”与“绿箱”
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具。农业补贴有两种：广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，如对科技、水利、环保、保险等方面的支持，由于不会对产出结构和农产品市场产生直接显著的扭曲性作用，被称为“绿箱”政策。
狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴，通常会对农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，被称为“黄箱”政策。世贸组织农业协议不赞同“黄箱”政策，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减，但不限制“绿箱”政策。
