中国是一个大国，粮食安全始终是关系经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大问题。最近召开的中央农村经济工作会议提出，要坚持以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑的国家粮食安全战略；中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上；要合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全；要善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐，把握好进口规模和节奏。结合我国农业开放实际，正确认识和把握这一战略的核心、关键和重点，对于有效推进这一战略的实施、确保我国粮食安全目标的实现至关重要。

　　开放视角下中国粮食安全战略要求我们统筹好国内外两个市场，但任何时候不能夸大贸易对粮食安全的作用

　　中国农业不仅关系粮食等大宗农产品的供给，而且涉及数亿小农生计。立足国内确保粮食和大宗农产品基本供给，同时更加充分有效利用国际市场和资源，既是我国农业发展现实的必然，也是农业理性选择的必然。

　　确保粮食安全是个世界性难题，近年来发生的粮食危机警示我们，粮食安全的基础是粮食生产能力的提高。2011年全球三大谷物产量20。6亿吨，进口贸易量2。7亿吨，占总产量的13%左右。这就是说，从世界范围讲，85%以上的粮食安全和粮食供给问题是依靠国内粮食生产来解决，贸易仅对其中不足15%具有影响作用。因此，任何时候我们不能夸大贸易对粮食安全的作用。

　　粮食是特殊而敏感的产品。粮食供给即使出现细小的问题都有可能引起人们不必要的恐慌，引起人们的过度反应，导致市场的剧烈波动而影响社会的稳定。2008年粮食危机中，海地、布基纳法索、喀麦隆、埃及等国不同程度地出现了因粮价飙升、粮食供需趋紧引发的社会动荡，给我们的警示是深刻的。在粮食危机期间，大约30个国家大幅提高出口征税，采取限制和禁止粮食出口的措施，这提醒我们依赖国际市场还面临进口限制的风险。因此，中国的粮食安全必须立足国内来解决，不可能过度依赖国际市场。

　　中国是人均资源短缺的国家，资源状况决定了我国在立足国内基本自给的同时，必须充分利用国际国内两个市场两种资源，进行品种余缺调剂，增加粮食和大宗农产品有效供给。保障中国粮食安全既要坚持立足国内基本自给，又要充分利用国际市场和资源，关键在于加强对两个市场的统筹，要有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当、不给国内产业带来冲击、不会削弱国内粮食基本供给能力的保障，确保进口贸易与国内粮食产业协调发展。

　　加强内外统筹，核心在于保障国内粮食和农业产业的健康可持续发展

　　中国农产品市场已高度开放，取消了所有非关税措施，农产品平均关税水平仅15。2%，只有世界平均水平的1/4；粮棉糖配额外关税最高也只有65%。关税配额外进口完全取决于国内外市场供需状况。中国实际上已成为世界上农产品市场开放度最高的国家。随着我国劳动力成本的上升、人民币在贸易平衡压力下升值，国内外农产品价格差距将继续拉大，农产品进口动力进一步增强。目前的现实是，在高度开放条件下，想不进口都很难，缺乏有效调控手段和政策空间的问题日益突出。

　　在农产品进口动力增强、进口快速增长的情况下，需要关注的是由于缺乏有效调控，进口对国内农业的影响特别是进口价格“天花板”效应带来的影响日益显著。2012年以来，棉花、食糖、籼米进口主要不是因为国内短缺，而是受内外价差驱动，造成边进口边积压的现象，对国内农产品趋势价格形成了显著打压。随着中国农业物质成本、劳动力成本和环境成本的上升和显性化，农产品特别是粮食内外价差的扩大不可逆转，未来粮食进口价格具有的“天花板”效应将更加显著，这将使得国内粮食价格难以随成本上升而相应上涨。

　　在当前粮食等大宗农产品进口动力不断增强，进口价格天花板效应对产业影响日益加深的情况下，需要加强对两个市场两种资源的统筹，核心是确保国内农业和粮食产业的健康可持续发展，切实保障国内粮食和大宗农产品最基本的供给能力。要有效管控好进口对产业的影响，确保国内粮食产业发展具有必要的利益激励和动力，确保国内粮食市场的稳定。

　　在开放条件下确保粮食产业健康可持续发展，重点是要在练好内功、最大限度提升竞争力的基础上，切实加强对粮食生产的支持和保护

　　要练好内功，不断提升竞争力。要通过加快农业科技进步和创新，优化粮食等大宗农产品区域布局，着力培养新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，进一步健全农业社会化服务体系，加快国外资本、技术、品种、管理理念引进，加快农业现代化进程，最大限度增强农业竞争力。

　　必须切实加强对农业特别是粮食产业的支持和保护。由资源禀赋和农业特性决定，各国间农业竞争力存在着比工业更加难以克服的差距，加强对农业的支持和合理保护是各国普遍做法。中国必须针对由规模决定的基础竞争力差距难以克服的现实，加强对农业和粮食的支持和保护，支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。要切实加强金融对农业的支持，通过立法等制度性安排，明确金融机构在粮食安全方面的社会责任。

　　要根据不同大宗农产品的需求结构、特点和趋势，以及在粮食安全中的地位，确定切实可行的阶段性自给率目标和合理的大宗农产品产业结构。要结合利用国际市场的可能和发展国内生产的潜力，优化大宗农产品生产力布局，加强优势农产品区域规划，加快优势产业带建设。要在明确基本播种面积、基本产量目标的基础上，重点加大支持力度，确保大宗农产品基本供给能力。

　　要注重发挥仅有的关税、关税配额管理措施的“门槛”作用，加强对农业和粮食生产的合理保护，使进口农产品进入国内后在相近的价格水平基础上与国内产品竞争，着力避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制，确保粮食保有合理价格水平、有随着成本上升而相应上涨的空间。要研究建立必要的体制机制，有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，进出口调控与国内供需趋势相协调。

　　在当前国际粮食市场波动性、不确定性、风险性的加剧以及中国粮食生产进入成本快速增长时期的情况下，中国入世承诺后保有的农产品关税政策和国内支持政策空间已严重不足。粮食等大宗农产品关税水平过低，使中国失去了日、韩、欧洲等国普遍使用又行之有效的政策工具和手段。当前的托市政策是在缺乏关税有效保护下的不得已为之，不仅成本高，而且不可持续。随着进口价格“天花板”效应的日益显著，我国进一步减让关税几无余地。在未来多双边贸易谈判中，粮食产品必须享有完全例外免于进一步减让的灵活性。

　　充分利用国际市场，重点要提升对大宗农产品贸易的掌控能力和话语权

　　尽管目前我国已成为世界最大的农产品进口国，但我国对利用国际市场和资源尚缺乏顶层设计和总体规划，市场集中度过高、缺乏定价权和话语权等问题非常突出，迫切需要建立健全利用国际市场与资源的战略机制。利用国际市场和资源，重点要加强对农产品贸易的战略规划，努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要积极推进战略性农业国际合作，改善贸易环境、拓展贸易渠道、推进市场多元化。要在坚持市场导向和企业自主决策的原则下，发挥企业主体作用，选择重点地区、重点环节，务实稳步推动农业“走出去”。要加强对国际农产品市场的监测、研判和预警，提升风险防范能力。要加强产业损害预警和贸易救济工作，研究建立贸易损害补偿机制。要研究加快大宗农产品期货市场建设，逐步提高我国在农产品定价上的话语权。

　　（作者：倪洪兴 系农业部农业贸易促进中心主任）