各区、市、县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：

　　《大连市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》业经大连市第十五届人民政府第十三次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　大连市人民政府办公厅

　　2014年4月30日

　　大连市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案

　　为贯彻落实《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）和辽宁省农委关于印发《辽宁省2014年农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》（辽农经〔2014〕47号）的通知要求，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规和政策规定，为保证我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作顺利开展，特制定本方案。

　　一、指导思想

　　深入贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，建立健全农村土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进都市型现代农业发展和农村社会和谐稳定提供体制保障。

　　二、基本原则

　　（一）坚持依法依规的原则。严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，按照法定程序和内容开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　（二）坚持确保稳定的原则。开展农村土地承包经营权确权登记是在坚持二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上，通过调查实测，进一步明确农户承包地面积和空间位置，并制作相邻关系平面图。这项工作的开展是对农村土地承包工作的规范和完善，而不是重新调整原承包关系，也不是重新组织发包农村土地。对于《农村土地承包经营权证》内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的，可直接开展农村土地承包经营权确权登记；对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正；对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。经依法确认退耕还林的农村承包地，不纳入登记范围。

　　（三）坚持尊重历史的原则。要原则上维护农户现有的承包面积，测量后与原承包合同面积不一致的，“多不收、少不补”，不改变根据原承包面积确定的惠农政策数量和相关责任义务。对于在二轮土地延包时，因土地等级差别抵顶面积等折合承包面积造成实际耕种面积与承包面积不符的，取得承包户的认可后要按照实际耕种面积登记，并注明实际折算面积。

　　（四）坚持民主协商的原则。农村土地承包经营权确权登记颁证工作要充分依靠农民群众，清查、确权、登记的每一个环节必须实行民主协商，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚决杜绝发包方暗箱操作，强行推动。对于在试点中涉及的重大问题，必须要有群众共同参与，事先征求群众意见，取得群众理解支持，努力实现群众满意，对于大多数群众坚决反对的事情不硬性操作。

　　（五）坚持因地制宜原则。坚持从实际出发，实事求是，在不违反法律规定和现行政策的前提下，缺什么补什么，妥善解决历史遗留问题。

　　三、目标、任务和步骤

　　（一）工作目标。在农村集体土地所有权登记颁证的基础上，以现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、经营权证书全面落实到户，逐步健全农村土地承包经营权档案，实现农村土地承包经营权确权登记的信息化管理。到2016年全市基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并做好与市不动产统一登记工作的衔接。

　　（二）时间安排。农村土地承包经营权确权登记颁证工作分为试点阶段和全面推进阶段。2014年5月份启动第一批试点，北三市、南三区和长海县选择10个乡镇（街道）15个村进行试点，7月份完成试点任务；8月份后启动第二批试点，有条件的其它乡镇（街道）（含已开展试点的乡镇街道）选择适当数量的村进行试点。2015年，在总结试点经验的基础上，全面展开确权登记颁证工作。

　　（三）主要任务。一是开展入户调查。收集发包方、承包方、集体耕地等相关信息，形成标准化信息格式。二是开展查田勘界。参考农村集体所有权信息、国土“二调”信息，制作1：2000的工作底图，组织对农户承包地块、面积、四至、地类等情况现场勘查，在工作底图上进行标注。三是建立数据库。根据入户调查和查田勘界情况，对工作底图进行矢量化，初步形成数据库文件。四是进行核实公示。将农户承包地块面积、四至在村、组公示，及时解决农民反映的问题。五是完善承包合同和登记簿。根据公示结果，发包方完善原承包合同，县级农业部门完善登记簿，技术部门完善数据库。六是颁发权益证书。以土地承包经营权登记簿为依据，将农村土地承包经营权证书发放到户。七是资料归档。对各阶段形成的档案实行规范化整理。八是成果应用。利用土地承包管理数据库，开展承包经营权抵押、互换并地、综合补贴发放、农业产业规划等成果应用。

　　四、工作步骤

　　（一）准备发动阶段

　　1.制定方案。各区市县（含先导区，下同）制定工作方案，分解任务，明确时间进度，落实责任分工，确定保障措施，并制定工作预案。

　　2.宣传发动。通过宣传栏、明白纸、“一封信”和在新闻媒体开辟专栏、专题等形式，宣传确权颁证工作的意义和相关政策；通过召开村“两委”会议、党员会议、村民会议和入户走访等形式，广泛听取干部群众意见，统一思想认识，调动参与工作的积极性。

　　3.组织培训。市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称“市领导小组办公室”）负责对各区市县、乡镇（街道）工作人员进行集中培训，并指导各区市县对辖区内开展确权颁证的村工作人员进行培训，培训内容包括法律法规、政策规定、操作规程、测绘技术、档案管理等。

　　（二）组织实施阶段

　　1.调查摸底。以二轮土地承包档案为基础，收集整理承包合同、土地台账、登记簿等资料，掌握每块地的名称、坐落、面积、四至、种类、经营方式等情况，逐户进行权属变动情况调查确认，填写《农户承包地基本情况信息表》等“六表”，进行“第一榜”公示（公示期7天）。

　　2.勘察测绘。调查结果经公示无异议后，以第二次全国土地调查成果为基础，对承包土地逐块进行勘察测量，查清地块面积、四至和空间位置，制作承包土地实际情况表，绘制农户承包地块示意图、村土地现状“鱼鳞图”，进行“第二榜”公示（公示期7天）。

　　3.登记确认。勘察测量结果经公示无异议后，由农户签字确认。对承包合同与勘察测量结果不符的进行完善。每村制作土地承包经营权登记簿，绘制农户承包地块示意图、村土地现状“鱼鳞图”，作为确权、变更、颁证依据。对土地承包经营权变更、注销的，依法办理相关手续，对农户承包信息进行“第三榜”公示（公示期7天）。

　　4.权证发放。按照“申请、审核、登记、颁证”的程序，发放土地承包经营权证。权证发放工作由各区市县政府（先导区管委会）统一组织，乡镇（街道）政府具体负责，村（居）民委员会具体办理。

　　（三）总结验收阶段

　　1.归档管理。按照测量图、表册、证书、电子档案“四对应”的原则，由各区市县、乡镇（街道）农村土地承包管理部门把土地承包经营权确权登记颁证工作相关文档、图片等资料整理登记归档，并报备档案管理部门。

　　2.工作总结。各区市县认真总结工作经验，分析存在的问题，提出解决办法和建议，完善相关制度，形成工作报告，并按期报市领导小组办公室。

　　3.验收考核。通过查阅资料、入户走访等方式，对确权颁证工作进行验收考核。

　　五、技术路线与方法

　　（一）技术路线。围绕土地承包经营权确权登记颁证工作目标和主要任务，按照农业部制定的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》，充分利用国土部门形成的农村集体土地所有权、第二次土地调查等成果，运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位等技术，采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、处理、存储、交汇、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取农户的基本信息，以及承包地块的类型、面积、分布等信息，建立市县乡三级土地承包管理数据库。

　　（二）技术方法。一是以航空、航天遥感影像为主要信息源，以1:2000比例尺为主，提高影像的正射纠正几何精度。二是基于内外业相结合的调查方法，以正射影像图作为调查基础底图，现场开展农户承包地块的地类、权属等情况外业调查，并详细记录，绘制相应图件，填写外业调查记录表。以外业调绘图件为基础，采用成熟的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行矢量化，准确获取农户承包地块面积、四至等信息。三是基于农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证数据库规范》行业标准，建立集图形、影像、属性、文档为一体的土地承包管理数据库。以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地承包经营权调查成果数据，实现对农户承包地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其它非空间数据的一体化管理，借助网络技术，采用集中式与分布式相结合方式，有效存储与管理调查数据。四是信息共享及社会化服务技术方法，借助现有的国土资源信息网络框架，采用现代网络技术，实现各级互联和数据的及时交换与传输，为日常管理提供信息支撑。

　　六、责任分工

　　（一）市级负责工作。制定实施方案；组织向社会宣传土地承包经营权确权登记颁证工作；开展土地承包经营权确权登记颁证相关法律政策和技术培训；开展督导检查和业务指导工作，研究并解决试点工作中遇到的各类政策性问题；指导各区市县处理和解决确权登记颁证中发生的矛盾纠纷；组织开展检查验收工作；汇总试点地区的数据和上报工作；其他事项。

　　（二）区市县负责工作。制定本地区的实施方案；开展宣传动员工作；组织开展各级工作人员的业务培训；确定内外业技术服务单位；根据实施方案，组织试点地区开展工作；组织对试点地区的督导与指导；通过仲裁机构，解决土地承包经营纠纷问题；组织检查验收；进行成果汇总；其他事项。

　　（三）乡镇（街道）、村负责工作。根据实施方案要求，具体承担权属调查、确认权利、完善合同等项工作；组织召开村民会议或者村民代表会议，研究决定确权登记颁证等相关事项；进村入户，调查、核实有关土地承包资料和相关信息；组织村干部和农民参与查田勘界工作；完善承包合同；上报成果，接受检查验收。

　　七、主要成果

　　（一）乡镇（街道）、村土地承包经营权确权登记颁证成果。基础工作底图；地籍测量原始记录；村、组承包土地地籍图；土地承包台账；试点工作相关文字资料；相关工作影像资料。

　　（二）区市县土地承包经营权确权登记颁证成果。基础工作底图；地籍测量原始记录；村、组承包土地地籍图；农村土地承包经营权登记簿；覆盖乡镇的县级土地承包信息数据库及管理信息系统；试点工作相关文字材料；相关工作影像资料。

　　八、有关问题的处理

　　对农村土地承包经营权确权登记颁证工作中出现的问题，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，严格按规定执行；目前尚未作出明确规定的，依照有关法律法规和现行政策的基本精神，结合具体实际，按照村民自治民主程序妥善处理。各区市县要参照《辽宁省农委关于农村土地承包经营权登记有关问题的意见》（辽农经〔2013〕215号）做好相关问题处理。

　　（一）关于土地权属争议问题。对农村土地承包经营权有争议的，由农业主管部门根据规定进行协调解决。对土地所有权有争议的，以国土房屋部门土地所有权确权成果为准。

　　（二）关于证、账、地不相符的问题。对于土地承包关系、承包地块及四至界限与土地所有权面积、地类确认以及承包地确认有误差的，由农业部门、国土房屋部门指导协调。

　　（三）关于二轮土地承包遗留问题。农村第二轮土地承包关系没有明确到户的，要明确到户。未签订承包合同或合同丢失、残破的要补签、完善。四至界线未明确的要予以明确。

　　（四）关于自留地、果园地、菜园地、场院地等问题。本着尊重历史、实事求是的原则，由已纳入承包地的继续作为承包地登记；目前尚未纳入承包地的，本次不予确权登记，但要按实际面积记录在册。

　　（五）关于农户自行开垦土地问题。对农户超越原承包地类界限自行开垦的土地以及有权属争议的土地，不予确权登记。农户自行开垦的“四荒地”，已被第二次土地调查确认纳入耕地范围的，可按实际面积纳入“其它方式承包登记”。

　　（六）关于土地承包经营权的变更、注销问题。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权变更或者注销，根据当事人申请，县级农村土地承包管理部门应依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：一是因集体土地所有权变化的；二是因承包地被征收、整治导致承包地块或者面积发生变化的；三是因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；四是因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；五是因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；六是承包地块、面积与实际不符的；七是承包地灭失或者承包农户消亡的；八是承包地被发包方依法调整或者收回的；九是承包农户户主变更需要依法变更、注销的情形。凡申请登记，变更、注销土地承包经营权的，区市县农村土地承包管理部门应当对涉及的每宗承包地块实测确认，并向申请方提供书面证明。

　　九、保障措施

　　（一）强化组织领导。市政府成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，负责综合协调和研究解决工作中的重大问题。领导小组办公室设在市农委，承担日常工作。

　　（二）明确工作责任。各区市县政府（先导区管委会）主要领导是确权登记颁证工作第一责任人，分管领导具体负责。要组建工作班子，制定具体方案，确保工作积极稳妥有序推进。各有关部门要各司其职、密切配合、形成合力。农业部门要加强政策指导，制定实施方案，完善操作规程，统筹协调推进，及时研究解决存在的问题；国土房屋部门要与第二次土地调查中的地类进行衔接，配合提供农村土地所有权确权登记成果和第二次土地调查成果；信访部门要组织落实信访稳定工作责任制，做好土地承包经营权确权登记颁证信访事项受理工作；财政部门要做好经费保障和使用监管工作；法制部门要负责对农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及的市政府规范性文件进行合法性审查，对各部门制定的相关规范性文件进行备案监督，做好有关法律法规服务，促进农村土地承包经营权确权登记颁证工作依法推进；档案部门要负责规范、完善农村土地承包经营权确权登记档案管理工作。

　　（三）落实工作经费。农村土地承包经营权确权登记颁证工作不得向农民和村集体收取任何费用，确权登记工作经费列入市、县财政预算。市县两级按照预算经费各50%的比例承担，确保工作顺利开展。试点阶段的经费全部由市财政承担。

　　（四）加强情况沟通。农村土地承包经营权确权登记颁证工作启动后，市领导小组办公室将不定期通报和交流各地工作信息。市农委制定确权登记颁证工作情况统计表，各区市县要按月报送，重要情况即时报告。上报情况要及时准确反映试点工作进展情况、干部群众的反映、存在的突出问题及解决办法、下一步工作打算和有关建议等。

　　（五）完善管理体制。依据政府采购法，对采购测绘等技术服务的金额超过限额的，要严格执行项目招投标管理制度。严肃财务管理制度，禁止违法违纪随意支出工作经费。实行奖惩制度，对工作突出、业绩显著的个人和集体予以表彰；对弄虚作假、虚报瞒报的，一经发现，建议有关部门追究相关责任人的责任。

　　附件：大连市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组成员名单

　　组　长： 李万才  市长

　　副组长： 卢　林  副市长

　　成　员： 李　光  市政府副秘书长

　　孙　辉  市财政局副局长

　　邹明达  市国土房屋局副局长

　　周　洲  市农委主任

　　吕洪喜  市农委副主任

　　于　芳  市政府法制办副主任

　　杨海三  市信访局副局长

　　刘放鸣  市档案局巡视员

　　领导小组办公室设在市农委（联系电话：0411—83675899），周洲兼任办公室主任，吕洪喜兼任办公室副主任。