一、城乡发展一体化是解决内蒙古“三农三牧”问题的根本途径
从理论上讲，农牧业和农村牧区的发展，离不开工业和城市的辐射和带动;同样，工业和城市发展，也离不开农牧业和农村牧区的支撑和促进。如果把农牧业与工业、农村牧区与城市割裂开来，生产要素不能自由流动和优化组合，公共资源不能均衡配置，那么农牧业和农村牧区的健康发展就会遇到极大阻碍;同样，工业和城市的健康发展也会遇到极大困难，城乡经济社会也就不可能实现全面协调发展。城乡发展一体化，就是把工业和农牧业、城市和农村牧区作为一个有机统一的整体，充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的作用，特别是充分发挥工业和城市对农牧业和农村牧区发展的辐射和带动作用，实现工业与农牧业、城市与农村牧区协调发展。
从实践上看，城乡一体化发展是由制约我区农牧业和农村牧区发展的深层次矛盾决定的。由于城乡二元结构的长期存在，导致农牧业增效难、农牧民增收慢、农村牧区基本公共服务水平低的问题长期未能得到有效解决，城乡差距扩大的趋势尚未得到根本性扭转。2013年，我区城镇居民人均可支配收入是农牧民人均纯收入的3倍，城镇居民人均消费支出是农牧民的2.6倍。农村牧区仍有260万左右的贫困人口，农村牧区饮水不安全，村庄不通公路、通电等现象依然存在。农村牧区义务教育生均经费、人均医保支出、低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平等都明显低于城镇。必须加大统筹城乡发展力度，促进城乡之间资源双向流动、优化配置，推动城市基础设施、公共服务等不断向农村牧区延伸，逐步缩小城乡发展差距，这是有效解决“三农三牧”问题，推动农村牧区全面建成小康社会的根本要求。
二、当前制约城乡发展一体化的体制机制障碍 社会保障也要城乡一体
(一)城乡分离的二元体制
历史形成的体制分立、管理分治、发展分隔的城乡分离的二元结构造成了二元的产业政策、投资政策、消费政策、财税政策和金融制度。城乡分离的二元体制不断提高了商品市场和要素市场的交易成本，形成了城乡之间经济要素自由流动的壁垒，对城乡之间公共资源配置、收入分配、经济发展等方面表现出消极影响。可以说，城乡二元结构已成为制约城乡发展一体化主要障碍，必须通过深化改革来破除。
(二)农村牧区土地承包权经营权尚未理顺
随着我区工业化和城镇化深入发展，大量农牧民转移到非农牧产业和城镇就业，农村牧区承包权主体同经营权主体发生分离，农牧民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。但由于受到种种因素的制约，农村牧区土地流转仍处于较低层次，流转范围较窄，规模较小,流转形式比较单一，范围比较狭窄，不能适应现代农牧业发展的需要。
(三)城乡居民财产权利不平等
城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农牧民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农牧民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农牧民对农村牧区集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农牧民财富的培育、积累、扩大，制约农牧民财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农牧民同城镇居民在经济权利上的平等。
(四)城镇化健康发展的体制机制有待完善
目前我区城镇化面临的主要问题是人口城镇化明显滞后于城镇空间的扩展。400万左右进城务工的农牧民工，由于户籍限制无法在城市安家落户，难以与城镇职工同工同酬，长期游离在城乡之间，合法权益不能得到充分保护。加快内蒙古新型城镇化进程，重点不在城市建设，而是需要对现有的相关制度进行改革和创新，扫清人口城市化的制度阻碍。特别是诸如土地、户籍、就业和社会保障，教育和公共医疗以及住房制度等等，都需要从城乡一体化发展的背景下进一步改革和完善。
三、健全城乡发展一体化体制机制的重点领域
(一)构建新型农牧业经营体系
一方面，家庭经营是农村牧区经营体制的基础，涉及千家万户农牧民的切身利益;另一方面，农牧户分散经营特征，小规模分散经营与农畜产品大市场存在明显的矛盾，这两方面的特点决定了农牧业经营体系改革的复杂性。为此，《意见》要求，坚持家庭经营在农牧业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农牧业经营方式创新。也就是说，创新的主要途径就是要在依法维护农牧民土地草牧场承包经营权的基础上，赋予农牧民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效益、技术、市场等方面的优势，通过流转、入股等方式，推动提高农牧业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平。这一创新，是对农村牧区基本经营制度的丰富和发展,能够有效推动农(牧)地制度由土地所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展，优化农村牧区土地所有、占用、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农牧户对土地的承包权，更好用活土地经营权，进一步完善农村牧区土地权能和权益关系，提高农地牧地资源配置和生产经营效率。《意见》特别提出鼓励农村牧区发展合作经济,发展规模化、专业化、现代化经营，并提出了具体扶持措施。
《意见》要求扶持农牧业产业化经营，鼓励和引导工商资本到农村牧区发展适合企业化经营的现代种养业，向农牧业输入现代生产要素和经营模式。这是从城乡生产要素合理流动、实现以城带乡的角度提出的重要改革举措。为此，应重点发展种养业产前和产后服务、设施农牧业、规模化养殖等适合企业化经营的产业，带动农牧户发展产业化经营;同时应鼓励龙头企业与农牧户建立紧密型利益联结机制，让农牧民更多地分享加工销售收益。
农牧业作为弱质产业的性质将长期存在。《意见》从城乡一体发展出发，提出构建现代农牧业支持保护体系，落实粮食主产区利益补偿政策，完善农牧业补贴制度，健全农牧业服务体系，建立健全农畜产品质量安全监管、检验检测、市场预警和可追溯体系。实现这一要求，要进一步从资金投入、价格支持、基础设施建设等方面，完善政策机制，加大支持保护力度，形成支持保护农牧业的长效机制。
(二)赋予农牧民更多财产权利
赋予农牧民更多财产权利，这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求。当前，农牧民财产权利的实现需要着重解决两个方面的问题：对于法律已经赋予农牧民的财产权利但是在实践中还没有得到充分保障的，要通过一系列政策措施让农牧民合法的财产权利得到保障;同时，要创造更好的制度使农牧民的财产权利得到更好地运用。
为此，《意见》指出，赋予农牧民更多财产权利。具体来看，从赋予农牧民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，强化对耕地、草原、林地的物权保护，保障农牧户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农牧民住房财产权抵押、担保、转让试点，探索建立农牧民所有的水利工程产权抵押、担保、转让等有效形式，建立农村牧区产权流转交易市场等六个方面指出了体制机制创新的方向。在农村牧区土地、农牧民宅基地方面给予农牧民更多的财产权，推进农牧民住房财产抵押、担保、转让，有利于降低依附在户籍制度上的城乡居民财产权落差。农村牧区集体林权制度改革、农村牧区集体土地所有权确权登记颁证等举措，都是为保障农牧民的财产权利奠定重要基础。需要指出的是，在这个过程中，既不能损害农村牧区集体土地所有制，也不能让农牧民流离失所。
(三)推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置
深化农村牧区要素市场改革，推进城乡要素平等交换，必须使农牧民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益。《意见》提出“三个保障”，即保障农牧民工同工同酬，保障农牧民公平分享土地、草牧场增值收益，保障金融机构农村牧区存款主要用于农牧业和农村牧区。保障农牧民工同工同酬，就是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农牧民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益;保障农牧民公平分享土地增值收益，就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农牧民在土地增值收益中的分配比例;同时完善农村牧区金融服务渠道和体系，使金融机构从农村牧区吸收的存款主要用于农牧业和农村牧区发展。
针对城乡基础设施水平差距较大的现状，《意见》提出创新农村牧区基础设施建设投入机制，构建市场牵引、政府主导、信贷支持、社会参与的多元化投入格局。《意见》要求建立城乡基本公共服务均等供给制度，促进公共服务向农村牧区延伸拓展，这是推进城乡公共资源均衡配置的重要目标。为此要加大公共财政对农村牧区基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村牧区三级医疗卫生服务体系，实施农村牧区重点文化惠民工程，健全新型农村牧区社会养老保险政策体系，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。社会资本是我区新农村新牧区建设中的一支重要力量，《意见》鼓励社会资本投向农村牧区建设，允许企业和社会组织在农村牧区兴办各类事业，这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。
(四)完善新型城镇化体制机制
《意见》提出，“加快构建工业化城镇化协同推进机制，以产业集聚带动人口集中，促进产业和城镇融合发展”，抓住城镇化与工业化发展中的密切关系，是实现城镇化健康发展必须解决好的重大问题。也就是说，要促进产业发展与资源环境相协调、促进产业发展与城市人口和就业增长相协调、与城镇特点相协调，充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快产业集聚区向城镇及周边集中，城镇公共服务向产业集聚区延伸覆盖，走产城融合、产城互动发展的道路，通过产业集聚和产城人融合支撑新型城镇化发展。
《意见》提出，“完善城镇规划体系，优化城镇空间布局，推动大中小城市、小城镇和新农村新牧区建设协调发展”，这是从我区地域辽阔、东西狭长、人口和生产力布局相对分散的实际特点出发提出的。城镇空间布局的优化，必须认真遵循国家和自治区主体功能区规划，着眼统筹城乡区域协调发展，大力培育发展呼包鄂城市群，加快培育发展盟市区域中心城市，全面培育发展旗县城关镇和中心镇，统筹城镇化和新农村新牧区建设，加强社会主义新农村新牧区建设，加快构建我区多中心带动、多节点支撑的城镇化格局。
《意见》把城镇化与县域经济发展有机结合起来，提出了扩大县域城镇在城镇化过程中管理体制改革的若干问题，重点包括制定扩大县级经济社会管理权限事项目录和配套政策，选择不同经济类型的旗县进行“省直管县”财政改革，支持具备条件的旗县撤县设市，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇更多的管理权。这是从我区县域城镇化相对滞后的实际提出的，具有很强的针对性，对形成上下均衡的城镇化格局具有重大意义。
《意见》要求建立透明规范的城市建设投融资机制，旨在建立适应新型城镇化要求的全新的投融资机制。为此，要重点从建立市场化融资渠道特别是增加直接融资以及鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营等方面予以突破。
推进转移农牧民市民化，是我区推进城镇化的首要任务。为此，要深化户籍制度改革，增强城镇吸纳就业的能力，提高城镇基本公共服务水平，推进农牧业转移人口市民化和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，努力使农牧业转移人口在城镇落得下、稳得住、过得好。随着这些改革举措的落实，将使大批农牧民工在城镇落户，完全纳入城镇住房和社会保障体系，同时必然大大消除城乡之间制度化的财产权、公共服务落差。特别是户籍制度实质将从当前以管制为重点转向以服务为重点，逐步缩小城乡户籍之间的利益差，必将奠定公共服务均等化的坚实基础和加快以人为本的城镇化
