经省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议表决通过，《西安市秦岭生态环境保护条例》将于10月1日起正式实施。这是一座具有3000多年建城史的城市，为了保护哺育他的一座四亿年的父亲山而立的法规。西安秦岭生态环境保护，至此进入“法治”时代。
西安为保护秦岭立法——《西安市秦岭生态环境保护条例》解读
■本报记者 康传义 实习生 樊星 成家伟
“作为西安市秦岭生态保护的‘尚方宝剑’，《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）历时一年多时间、20余次、四上四下大的修改，经面向社会广泛征求意见后，终成正果。这是集体智慧的结晶，也是《陕西省秦岭生态环境保护条例》的继承和发展、补充和完善。”谈到《条例》，夏仁朝这样评价。夏仁朝现在的身份是西安市秦岭办专家级顾问，他更为人所知的身份是西安市人大常委会原副主任。
夏仁朝说，过去是山里人吃山，现在是城里人吃山，加之乱搭乱建、乱排乱放、乱采滥挖、乱砍滥伐等各类影响生态环境的开发建设活动屡禁不止；有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大，缺乏合力；一些现行的法律法规条文界定不明，过于宽泛，缺乏可操作性，致使秦岭生态环境保护乏力。因此，结合秦岭西安段实际，制定更具操作性的地方性法规，成为责无旁贷的历史责任。
一个词之差：折射保护观念的转变
在秦岭生态环境保护上，与《陕西省秦岭生态环境保护条例》提出的“坚持统筹规划、保护优先、科学利用、严格管理的原则”不同，此次出台的《条例》进一步提出了“坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则”。从“保护优先”到“保护为主”，一词之差，体现的是保护观念的整体转变。
毫不夸张地说，《条例》通篇体现着保护为主的原则，强调保护、保护、再保护。比如，《条例》共九十六条，九十一条涉及保护；《条例》全文10422字，涉及保护217处。
不仅是观念的转变，《条例》在将省《条例》规定的海拔2600米以上纳为禁止开发区的同时，将世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林区列为禁止开发区，弥补了仅依据海拔高度划定开发区的缺陷。
为了把各级政府、职能部门责任落到实处，《条例》规定“将秦岭生态环境保护工作纳入年度目标责任考核体系，秦岭生态环境保护目标考核以完成生态环境保护目标责任和公众评价为主要依据，与考核对象类别、区域功能定位相适应，客观、公正反映考核对象的工作实绩，并根据考核结果进行奖惩”。
做好秦岭生态保护的总体规划是实现秦岭保护的基础和先决条件，对此，《条例》第十三条、十四条、十五条要求在编制好秦岭生态环境保护规划，秦岭生态环境保护利用总体规划的基础上，编制秦岭生态保护区域规划和专项规划，并规定“涉及秦岭开发建设的各类专项规划须经环境影响评价，并与秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划相衔接”。
祭出撒手锏：保护实现了有法可依
如何保护好秦岭内丰富的自然资源一直是社会各界讨论的热点话题，却鲜有上升至法律的层面的规定。此次《条例》将自然资源纳入保护，成为最大亮点之一。《条例》指出：“市、相关区县人民政府应当按照秦岭生态环境保护规划，采取封育保护、自然修复、人工种植、建立水源保护区、设立繁育基地和种质资源库等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，保护生物多样性，维护和改善秦岭生态环境”。
植被保护是重点。本章十六条中直接涉及植被保护部分八条，间接四条，植被保护主要任务是封山育林、义务植树、人工造林、飞播造林、退耕还林、退耕还草种草、保护草场、护林防火、病虫害防治等。
预防为主是手段。首先落实植被防火责任制，健全防火制度，落实防火责任，加强防火宣传和用火管理，完善火情监测预警体系，制定火灾扑救预案，建立火灾扑救队伍，配备必要的防火设施设备，做好秦岭植被防火工作。其次是做好病虫害监测通报，组织防治及防泥石流，滑坡等自然灾害，再次是防止人为活动对植被破坏的影响。
饮用水水源保护祭出“撒手锏”。严格保护饮用水水源安全，是本《条例》最大亮点，《条例》规定：“秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水水源保护区内禁止设立排污口，已有的排污口应当限期拆除”。
此前一些法规虽都对饮用水水源保护区一级、二级、准保护区作了限定，但失之过宽，很难操作。《条例》提出：在“秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水源保护区内禁止设排污口，已有的排污口应当限期拆除”，并规定已建成的相关设施应限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放，并逐步迁出，未迁出前产生的污染物应当自行清运。
保人文资源：弥补了省级条例不足
秦岭不仅是世界地理名山，我国南北气候、地理的分界线，长江、黄河水系的分水岭，国家天然的生态屏障和西安市主要的水源地，又是丰富悠久的历史文化遗存之地。《条例》从保护秦岭西安段历史文化遗存出发，增设一章“人文资源保护”，弥补了省《条例》的不足。《条例》规定市人民政府应当对秦岭生态环境保护范围内的文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、非物质文化遗产等人文资源进行普查，建立档案，列入秦岭人文资源保护名录，并就如何保护和加强管理提出具体要求。强调在保护利用的同时，进行展示宣传。指出要将历史文化、宗教文化等人文资源与森林景观、地质景观等自然资源整合，组织开展秦岭文化研究，发展文化观光旅游，并建设各种展馆，宣传、展示秦岭历史文化遗存。
不仅如此，《条例》还增设生态补偿一章，同样成为省《条例》的补充和完善。其特点一是确立生态补偿机制；二是要求市、相关区县人民政府应当在财政预算中安排生态环境保护资金，对重要水源涵养地、饮用水水源保护区所在区县给予生态性经济补偿，用于修复生态环境和改善民生；三是提出应当建立秦岭生态环境治理保证金制度和实行秦岭生态环境综合治理补偿费制度。
开发被严限：成条例分量最重章节
开发建设与生态环境保护章节，共二十条之多，占《条例》九十六条的20.8%，在《条例》分量可谓最重，亮点多多：
实行开发项目准入制度。《条例》要求开发建设项目应当经相关区县秦岭生态环境保护管理机构初审，报市秦岭生态环境保护管理机构办理项目准入手续后，按照有关规定办理其他审批手续。房地产开发项目，建设单位应当将准入申请报市秦岭生态环境保护管理机构审查，由市秦岭生态环境保护管理机构提出意见，经市人民政府批准后，方可办理项目准入手续。
严格办理有关手续并科学施工。《条例》第五十九条规定：“秦岭生态环境保护区范围内的开发建设项目开工前，应当按照法律法规规定，进行环境影响评价、编制水土保持方案、办理节能评估和审查等手续”。并规定有关配套建设防治污染和其他公害的环境保护设施，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。《条例》第六十条、六十一条，又对科学施工作了具体规定。
严格控制环山路南北两侧建筑高度。《条例》第六十三条规定：“环山路以南建筑高度应当为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米。环山路以北500米建筑高度控制为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米；500米至1000米建筑高度总体不超过12米，个别建筑轮廓不超过15米”。
调度水资源，建设水库、水电站应留足生态基流。《条例》第六十九条规定：“秦岭生态环境保护范围内调度水资源、建设水库应当按照规定留足生态基流，建设水电站应当在拦河坝上设置生态基流口，保障河流的合理流量和湖泊、地下水的合理水位，维护生态平衡”。《条例》第七十条又对修建野生动物通道等作了表述，以减少对野生动物栖息环境影响。
实现污水、垃圾集中处理，使用清洁能源。《条例》规定：“在保护范围内应当加强污水管网、污水处理厂、垃圾处理场等基础设施建设，规范公共卫生管理，实现污水达标排放和生活垃圾集中处理”。
推行“五禁止”、一搬迁。《条例》禁止宾馆、饭店、培训中心、农家乐以及其他单位砍伐林木作燃料使用，禁止非当地居民违法购买房屋或者购买宅基地修建房屋等“五禁止”，都弥补了省《条例》不足。《条例》还对禁止、限制开发区移民，企业搬迁等提出了要求。
“不仅如此，《条例》进一步完善了秦岭生态环境保护执法体系，明确了市和相关区县秦岭生态环境保护管理机构、市和相关区县职能部门、依法登记的生态环境保护公益组织、律师、法律服务志愿者的执法管理和监督服务职责。以《条例》的实施为标志，西安市秦岭生态保护进入法治时代。”夏仁朝评价说。
