鲁农确权办字〔2013〕4号
 

各市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室：

　　根据全省全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的需要，针对各地试点工作中遇到的一些实际问题，我们依据有关法律法规和政策，对这些问题逐条进行了认真研究，并请省人大法工委、省政府法制办等有关部门和专家进行了审阅和研讨，形成了《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法规政策问题解答》，经省领导同意，现予印发。请各地在工作中加强对法律法规和政策的学习研究，严格依照法律法规和政策开展工作，对工作中遇到的复杂疑难问题，要从当地实际出发，本着对具体情况具体分析的原则，采取先易后难、村民议决的方法进行妥善处理，保证农村土地承包经营权确权登记颁证工作整体顺利推进。

　　山东省农村土地承包经营权

确权登记颁证工作领导小组办公室

2013年6月17日

 

 

山东省农村土地承包经营权确权登记颁证

工作有关法规政策问题解答

　　1、农村土地承包经营权确权登记颁证的法律法规和政策依据有哪些？

　　法律法规依据有：《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》等。

文件政策依据有：2008年10月12日党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2009年《中共中央国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）文件；2010年《中共中央　国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号)文件； 2012年《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（中发〔2012〕1号）文件；2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）文件；2013年《中共山东省委山东省人民政府关于认真贯彻中发〔2013〕1号文件精神深入推进农村改革发展意见》（鲁发〔2013〕1号）文件。2011年农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）。

　　2、什么是农村土地承包经营权确权登记颁证?

　　农村土地承包经营权确权登记颁证，是指对家庭承包土地确权登记颁证和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。

　　家庭承包土地的确权登记颁证，是依据《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，由县（区、市）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府确权颁发土地承包经营权证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是此次家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的重点。

　　其他承包方式承包的土地确权登记颁证，是指根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，对家庭承包以外的其他承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，经县（区、市）农村土地承包管理部门审核，由县级人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认土地承包的权益。

　　3、为什么要进行承包地确权登记颁证？

　　农村土地承包经营权确权登记颁证是《农村土地承包法》、《物权法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》等法律法规的法定要求，是中央关于“三农”工作的重大部署，是依法维护农民的土地承包经营权的重要举措，是推动土地规范流转，促进土地适度规模经营，发展现代农业的客观需要，是加快城乡发展一体化、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、形成新型工农、城乡关系的基础性工程，是深化农村产权制度改革、征地制度改革增加农民财产性收入的有效途径。做好农村土地承包经营权确权登记工作，有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，为健全农村市场经济体制提供强有力的物权保障；有利于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障；有利于明确土地承包经营权归属，为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

　　4、承包地确权登记颁证遵循的基本原则是什么？

　　根据《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）要求，承包地确权登记颁证遵循的基本原则是：坚持尊重历史、正视现实的原则；坚持依法办事、规范有序的原则；坚持公开、公平、公正、民主协商的原则；坚持先试点、逐步推开的原则；坚持积极稳妥、不留后患的原则。

　　5、承包地确权登记颁证工作的目标任务是什么？

　　根据2013年中央、省委1号文件精神和《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）要求，承包地确权登记颁证工作的目标任务是：进一步完善农村土地承包关系，建立健全土地承包经营确权登记颁证制度，解决农户承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”；承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理系统，实现农村土地承包经营权登记管理信息化。2015年底基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　6、承包地确权登记颁证工作的程序是什么？

　　根据农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）和《农业部办公厅关于印发<农村土地经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号）要求，家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的程序是：

　　（1）做好准备工作。制定工作计划（方案）、成立工作机构、收集整理承包农户承包地登记基本信息、处理国土“二调”在集体土地确权登记中的航空航天影像数据，形成用于调查和实测的基础工作底图。（2）进行权属调查。根据农户承包地登记基本信息和基础工作底图，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。（3）对承包地块进行测量。按照农村承包土地调查技术规范、农村土地承包经营权证书（承包合同）和承包地块编码规则，对承包地块进行测量绘图、标注地块编码、面积，形成农户承包土地地籍草图。（4）对土地地籍草图进行审核及公示。由土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村组进行公示。公示无异议的，由农户签字确认，由村、组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。（5）建立农村土地承包经营权登记簿。县级农村土地承包管理部门，按照统一的农村土地承包经营权登记簿（样本）格式，建立农村土地承包经营权登记簿，进行权属确认登记。（6）填写颁发农村土地承包经营权证书。依照登记簿内容，填写《农村土地承包经营权证》。（7）建立土地承包管理信息系统。县级农村土地承包管理部门应当根据确权登记颁证过程中形成的影像、图表和文字等材料，按照统一的标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。（8）资料归档。按照2010年农业部、国家档案局颁发的《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号），由县乡农村土地承包管理部门整理登记相关资料进行归档。

　　7、承包地确权登记颁证以什么为基础？

　　根据《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）要求，确权登记颁证以已经签订的土地承包合同、以前颁发的土地承包经营权证书及农村集体土地所有权登记颁证成果为基础。在这些基础上进一步确定农户家庭承包土地的地块、面积、空间位置等信息。

　　8、对承包土地摸底调查的基本要求有哪些？

　　根据《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）、《农业部办公厅关于印发<农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号），承包土地摸底调查的基本要求是：（1）利用满足比例尺精度要求的国土“二调”、集体土地确权登记成果数据，按村民小组实地逐地块调查，确认地块名称、地类及边界。（2）以户为单位逐户进行摸底调查，对承包地块、经营权证书（合同）进行排序、编码。（3）调查应客观、公正，面积、空间位置和权属等信息应得到承包农户充分认可。

　　9、土地承包经营权证书中记载的土地承包起止时间如何确定？

　　根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》、《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号），新颁发的土地承包经营权证书中，土地承包起止日期要与土地承包合同中签订的时间一致。落实中央关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策，待有关方面做出政策法律解释以后遵照执行。

　　10、家庭承包方的代表如何确定？

　　依据《农村土地承包法》、最高人民法院关于《农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）等法律法规，家庭承包方的代表人是在承包合同上签字的人或原土地承包经营权证书上记载的代表人。前两项规定的代表人死亡、丧失民事行为能力或因为其他原因无法到场确认的，由农户成员共同推选。

　　11、其他方式的承包方代表如何确定？

　　其他方式的土地承包为个人或单位的承包。土地承包方代表是个人或单位承包的法人代表。该土地承包个人死亡或丧失民事行为能力的，依照继承法的规定，其法定继承人为承包方代表。

　　12、承包土地的调查结果由谁签字确认?

　　按照《农村土地承包法》、最高人民法院关于《农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）等法律法规确定的家庭承包方的代表签字确认。其他方式承包的土地由其他方式的承包方代表签字确认。

　　13、土地二轮延包不完善的以什么为基础进行确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。因此，确权登记颁证应以土地承包合同为基础，二轮延包时新签订土地承包合同的以二轮延包合同为基础。土地承包合同不完善的应补签承包合同后再确权登记颁证。补签承包合同的起止时间要与当地二轮延包合同时间一致。

　　14、实测土地面积与承包合同及原来的经营权证书记载有出入的如何填写登记簿和新证书？

　　依据《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）和《农业部办公厅关于印发<农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号），确权登记颁证应严格执行农村土地承包法律政策规定，对实测面积，经公示后据实登记。对实测承包土地面积与承包合同、原经营权证书有出入的，在登记簿中如实填写承包地二轮延包合同面积和实际测量面积。出入大的要对土地地籍草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议的，才能确权登记。经营权证书只填写实际测量的面积。

　　15、对以前个别进行了承包土地调整的地方如何确定家庭承包地的面积？

　　根据《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》等法律政策的有关规定，对以前个别地方对承包地进行了调整的，按照尊重历史和现实的原则，在不违背法规政策的前提下，实行民主协商、村民议决。只要群众认可无异议，可依据土地承包现状予以确权登记颁证。群众有异议的，按照法律程序解决争议后，再行确权登记颁证。

　　16、对农户开垦的土地是否登记为家庭承包地？

　　根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》和《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）等法律政策的有关规定，农户自行开垦的土地，已经作为家庭承包土地的可以进行确权登记颁证，如果存有争议，按照法律程序解决争议后，再进行确权登记颁证。

　　17、农户占用田间路、沟渠等耕种的能否确定为家庭承包面积？

　　根据国土资源部《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》（〔1995〕国土(籍)字第26号）规定，乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地分别属于乡（镇）或村农民集体所有。因此，农户占用田间路、沟渠等耕种的土地不能确定为家庭承包面积，应当按照原承包地块测量的面积进行确权登记颁证。

　　18、土地二轮延包合同以外的新增加的地块能否进行确权登记？

　　根据《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》等法律法规的规定，对土地二轮延包合同以外的新增加的地块，应由村民会议或村民代表会议讨论决定能否进行确权登记。

　　二轮延包时，村组干部和分田代表等人员留给自己的未签订家庭承包合同的地块不能登记为该户的家庭承包地，应作为集体机动地处理。

　　19、农户流转的家庭承包地如何确权登记？

　　根据《农村土地承包法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》关于农户土地承包经营权的流转的相关规定和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2006〕6号）等，区分不同情况进行确权登记颁证：（1）农户以互换的方式流转承包地的。流转双方有书面流转协议（合同）的，按照协议据实确权登记颁证；未有书面协议的，由双方达成书面协议并向村集体备案签订流转合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证。（2）农户以转让方式流转承包地的。未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。经原承包方书面申请和发包方书面认可的，按照流转协议（合同）据实测量土地并确权登记颁证。（3）以转包、出租、入股等方式流转承包地的，按原承包农户确权登记颁证。

　　20、家庭承包地全部或部分被国家征用的如何确权登记？

　　根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》，此次承包土地确权登记颁证中，承包地全部被国家征用的应进行注销登记，被国家部分征用的，应从承包土地地块和面积中减除，并进行变更登记，未被征用部分则据实测量确权登记颁证。

　　21、因发展集体公益事业使用的家庭承包地如何确权登记?

　　根据《土地管理法》和《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》，此次承包土地确权登记颁证中，因发展集体公益事业全部或部分被使用的承包地分别进行注销和变更登记，未被征用部分则据实测量确权登记颁证。

　　22、承包户人口数量增加或减少了的要求增减承包地怎么办?

　　首先，《农村土地承包法》第一条规定“以家庭承包经营为基础”。第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。我国农村实行的是家庭承包经营的制度不是个人承包经营。农户家庭是集体经济组织中的土地承包方，农户家庭的户主是土地承包的方的代表。农户家庭的户主代表家庭同集体经济组织形成土地承包关系后，每一个家庭成员作为土地承包家庭中的一员可以享受土地承包经营权，但是不能分割土地承包经营权。其次，《农村土地承包法》第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地。”在承包期内，不能因为家庭土地承包户中成员的增减变化（婚丧嫁娶、添丁增口等），影响家庭承包户土地承包经营权的确定和承包土地的稳定。同样，也不能因为土地承包家庭中成员的增减变化而调整承包土地的数量。再是，这次是对农户家庭同农村集体经济组织形成的土地承包关系进行进一步确权登记颁证，不是也不能在农村进行集体土地的重新调整和分配。

　　23、集体有机动地的能否在这次土地确权登记颁证工作中进行承包地调整？

　　根据《农村土地承包法》和《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）。这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要任务是，解决承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。一些有机动地的村集体，待这次确权登记颁证工作结束后，可以依据有关法律法规，通过村民议决的方式来决定。

　　24、公职人员、现役军人、大学生等人员户口已经迁出，是否继续列为承包家庭的成员？

　　根据《农村土地承包法》规定，家庭承包经营户中个别人员的变化不影响家庭承包土地的权益和承包地确权登记颁证。参加土地二轮延包及延包后的上述人员，是否列为家庭成员由承包户家庭决定。

　　25、家庭迁入城镇居住但户口仍在农村的承包土地如何确权登记？

　　根据《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》，家庭迁入城镇居住但户口仍在农村的仍然是该集体经济组织内部的家庭承包户，应当如实进行承包地确权登记颁证。

　　26、在城镇落户的家庭如何对农村的承包地进行确权登记颁证？

　　《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。2013年《中共山东省委山东省人民政府关于认真贯彻中发〔2013〕1号文件精神深入推进农村改革发展意见》（鲁发〔2013〕1号）文件明确提出，农村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭虽然已迁入城镇落户居住，但应当保留其土地承包经营权，应当按照承包方的意愿进行确权登记颁证。

　　27、全家迁入设区的市转为非农业户口的承包地如何处理？

　　《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。2011年《 国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）提出将农民“申请登记常住户口”扩大到设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市），并规定“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿”。因此，从国办发〔2011〕9号文件下发后，承包方全家迁入设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）的，是否对其承包土地进行确权登记颁证，应当尊重承包方的意愿。如在工作中遇到复杂的问题时，可由村民会议议决。

　　28、在土地确权登记颁证中，承包户要求分户与合户的怎么办？

　　根据《省委办公厅省政府办公厅关于转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）和农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号），这次工作任务，是对已经签订土地承包合同的承包地进行确权登记颁证，不涉及、不包括承包户的分户与合户的内容，不进行承包户的分户和合户工作。

　　29、对以前已经分户经营的承包地如何确权登记颁证？

　　对于以前一些已经实行分户经营的承包地，按照《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》“承包期内，承包方家庭成员分户并申请分别签订承包合同的，发包方应当分别签订，并依照法定程序办理农村土地承包经营权证或者林权证等证书的变更手续”规定，分户经营被当事人认可或接受的，可以按照分户后各户对土地的承包现状进行确权登记颁证。对以前分户存在争议的，先由当事人解决争议，再进行确权登记颁证。

　　30、对以前已经合户经营的承包地如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》、《农村承包经营权证管理办法》的相关规定，对以前与发包方重新签订承包合同，进行了承包土地经营权变更合户经营的承包地，可以进行确权登记颁证。如果没有完备手续存在争议的，应先由当事人依法解决争议后，方可进行确权登记颁证。

　　31、集体供养“五保户”的承包地如何确权登记？

　　根据《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》等法律法规及政策的相关规定，集体供养“五保户”的承包地应尊重“五保户”的意愿，确定是否进行确权登记颁证。集体不能强行收回“五保户”的承包地作为集体机动地。

　　32、其他承包方式承包的土地如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》和《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》规定，采用其他承包方式承包的集体土地，当事人申请土地承包经营权登记的，要报经县级土地承包管理部门审核。经县级土地承包管理部门根据法律法规进行严格审核后，符合法律规定的，可参照家庭承包经营方式予以登记颁证。

　　33、原颁发的土地承包经营权证书如何处理？

　　根据《农村土地承包经营权证管理办法》和《农业部办公厅关于印发<农村土地经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号）规定，这次承包地确权登记颁证工作，将颁发农业部统一格式的土地承包经营权证书，原来的土地承包经营权证书将按照国家的要求进行统一处理。

　　34、新颁发的土地承包经营权证书的费用由谁承担？

　　根据2013年中央、省委1号文件和农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）、《省委办公厅省政府办公厅转发省农业厅等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见〉的通知》（鲁办发〔2013〕10号）要求，新颁发的土地承包经营权证书的费用及相关费用，由各级政府列入财政预算，不得向农户收取。