西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
现将《全省医药卫生体制改革近期重点工作方案（2009—2011年）》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
青海省人民政府
二○○九年十月二十二日
全省医药卫生体制改革近期重点
工作方案（2009—2011年）
根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）和《中共青海省委、青海省人民政府关于深化全省医药卫生体制改革的实施意见》（青发〔2009〕13号）精神，充分体现注重长远发展与近期重点突破相结合的原则，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础，现结合省情，就2009年至2011年，全省加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点五项重点工作，制定本方案。
一、加快推进基本医疗保障制度建设
（一）扩大基本医疗保障覆盖面。
工作目标：坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，以基本实现应保尽保为目标。2011年，全省城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险参保率分别达到80%，新型农村合作医疗参合率巩固在95%以上。
任务措施：三年内，将全省国有关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省政府批准后，可纳入城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实行医疗保险待遇与企业缴费脱钩，各级财政对其参保给予适当补助。将在校大中专学生全部纳入城镇居民医保范围。推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加城镇职工医保，各级政府对符合《就业促进法》规定的就业困难人员参保费用给予补贴。灵活就业人员可自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，用人单位要按照国家有关规定履行缴费责任，将其纳入城镇职工基本医保，其他农民工根据实际情况，可参加户籍所在地新农合或务工所在地城镇居民医保。
（二）提高基本医疗保障水平。
工作目标： 2010年，全省各统筹地区城镇职工基本医疗保险将政策规定范围内的住院医疗费用报销比例平均提高到70%以上，城镇居民基本医疗保险住院医药费用报销比例提高5个百分点。全省各统筹地区三项医保医药费用最高支付限额分别提高到城镇职工年平均工资、城镇居民年可支配收入的5倍左右，农牧民人均纯收入的5倍以上。2010年，提高城镇居民医保和新农合筹资标准，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120 元，并适当提高个人缴费标准。到2011年，全省城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险最高支付限额提高到全省城镇职工上年度年平均工资、城镇居民可支配收入的6倍左右，新农合医药费用最高支付限额提高到农牧民人均纯收入的6倍以上。
任务措施：选择30%的地区开展三项医保门诊统筹试点，逐步将保障范围向门诊小病延伸。适当调整城镇职工医保、城镇居民医保和新农合起付线、封顶线和报销比例，进一步提高受益水平，增强保障能力，切实减轻参保人员医药费用负担，提高困难人群应对特殊疾病负担的能力。
（三）规范基本医疗保障基金管理。
工作目标：坚持以收定支、收支平衡、略有节余的原则。从2009年起，全省城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，城镇职工基本医疗保险统筹基金累计结余应控制在当年统筹基金月平均支出的6—9个月左右，城镇居民基本医疗保险和新农合统筹基金累计结余不超过当年统筹基金的25%。
任务措施：加强各类医保基金监管，确保基金安全。合理控制城镇职工医保和城镇居民医保基金年度结余和累计结余，结余过多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平，基金收支情况定期向社会公布。全省各统筹地区要建立三项基本医疗保险基金风险调剂金制度。到2011年，全省城镇职工医保、城镇居民医保基本实现州（地、市）级统筹，有条件的地区实行新农合州（地、市）级统筹，提高基金统筹层次，规避基金安全风险。
（四）完善城乡医疗救助制度。
工作目标：有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。
任务措施：进一步完善城乡医疗救助制度，科学制定医疗救助补助方案，通过多形式、多层次的救助，资助全省城乡低保家庭成员、五保户、重点优抚对象、重度残疾人参加城镇居民医保或新农合。研究建立有商业保险参与的城乡困难群众补充医疗（救助）保险制度，有效使用医疗救助资金，切实缓解困难群众就医负担。坚持 便民、利民原则，进一步简化资金申请审批程序，做好三项医保与医疗救助的衔接，提供“一站式”服务，使救助对象能够及时享受到基本医疗保障。
（五）提高基本医疗保障管理服务水平。
工作目标：2009年，实行省、州（地、市）、县、乡、村五级定点医疗机构新农合费用垫付直报制。到2011年，有条件的地区实行三项医保参保人员就医“一卡通”，实现医保机构、定点医疗机构、零售药店直接结算。
任务措施：各类医保经办机构要针对参保人群多元化、利益诉求个性化的特点，努力提供更加体现以人为本的经办服务，不断提高管理服务水平。积极改革医保支付方式，逐步实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式。因地制宜开展与医药服务提供方的谈判机制，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，不断规范医疗机构服务行为，控制成本费用。建立各类医保异地就医结算机制，探索我省异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，逐步解决农民工等流动人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。将符合条件的城市社区卫生服务机构逐步纳入三项医保定点医疗机构，将符合要求的社区卫生服务项目纳入三项医保报销范围，促进基本医疗保障与城市社区卫生服务协调发展。探索建立城乡一体的基本医疗保障管理制度，逐步整合基本医疗保障经办管理资源。
二、初步建立基本药物制度
（六）建立基本药物目录遴选调整管理机制。
工作目标：2009年底，制定出台青海省执行国家基本药物制度实施意见、青海省基本药物目录使用管理办法、青海省基本药物采购配送工作若干规定等配套文件，2010年出台青海省基本药物目录，2011年，初步建立较完善的基本药物制度。
任务措施：坚持防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西医并重的原则，兼顾我省各民族用药特点，将符合国家标准的部分中藏蒙药纳入我省基本药物目录。
（七）初步建立基本药物供应保障体系。
工作目标：2009年，全省30%的县实行以县为单位的基本药物集中采购、统一配送制度。到2011年，全省所有县全面推行基本药物集中采购、统一配送。
任务措施：建立以政府为主导、以省为单位的基本药物集中采购制度。省价格管理部门根据药品集中采购情况，在国家指导价格规定的幅度内确定全省基本药物统一采购价格(含配送费用)，政府举办的基层医疗卫生机构在财政补偿到位的同时按购进价格实行零差率销售。鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。发展药品生产经营企业统一配送的模式。鼓励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制度，零售药店必须配备执业药师或从业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举办的医疗卫生机构使用基本药物，由省政府药品集中采购办公室公开招标采购，并由中标的配送企业统一配送。招标采购药品和选择配送企业，要坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公开竞争。药品购销双方要根据招标采购结果签订合同并严格履约。用量较少的基本药物，可以采取招标方式定点生产。完善基本药物储备制度，保障基本药物供给充足。加强药品质量监管，各级食品药品监管部门要对药品进行定期质量检查，并向社会公布检查结果。
（八）建立基本药物优先选择和合理使用制度。
工作目标：2009年，全省30%的政府办城市社区卫生服务机构和乡镇卫生院、村卫生室配备和使用基本药物。到2011年，全省所有基层医疗卫生机构配备和使用基本药物，其他医疗卫生机构也按规定比例配备和使用基本药物。
任务措施：省级卫生行政部门确定不同层级、不同隶属关系医疗卫生机构基本药物使用率。所有零售药店都要配备和销售基本药物。制定临床基本药物应用指南和处方集，加强用药指导和监管，基本药物全部及时纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物，减轻群众用药负担。
三、健全基层医疗卫生服务体系
（九）加强基层医疗卫生机构建设。
工作目标：2009年，制定出台乡镇卫生院和社区卫生服务机构编制标准，制定我省基层医疗卫生机构建设标准，完成年度县、乡、村医疗卫生机构和城市社区卫生服务中心建设任务，发挥县级医院的龙头作用，三年内重点支持39所县级医院（含民族医院、中医院）建设，使每个县至少有1所县级医院基本达到标准化水平。完善乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设标准。支持村卫生室建设，三年内实现全省每个行政村都有卫生室。
任务措施：紧紧抓住国家扩大内需、深化医药卫生体制改革、推进农村改革发展、支持藏族聚居区经济社会发展的良好机遇，积极争取国家支持，认真组织实施国家扩大内需卫生项目，全面完成基层医疗卫生服务体系建设项目。
（十）加强基层医疗卫生队伍建设。
工作目标：三年内，分别为全省乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗卫生人员1220人次、850人次。各地依托乡村医生培训基地，使村医3年内全部轮训一遍。
任务措施：2009年，组织实施国家免费为我省基层招聘执业医师项目。各地可根据编制情况，增加执业医师和医学院校毕业生的招聘数量，充实到乡镇卫生院服务。加强医学教育，青海大学医学院、省卫生职业技术学院要积极调整专业设置，通过定向招生、定向培养等形式，为基层培养实用型卫生技术专业人才，设立全科医学、家庭医学和社区护理系，推进全科医生、社区护士规范化培训和岗位培训。完善城乡卫生对口帮扶制度，城市三级医院与贫困县医院和社区卫生服务中心建立长期对口协作关系，通过实施设备支援、人才培养、技术指导、手术示教、建章立制等帮扶措施，提高受援单位医疗技术水平和管理水平。深入开展城市医疗、疾控、健康教育“三下乡”活动，为农牧民群众送医、送药、送健康知识。继续实施“万名医生支援农村工程”，严格执行县级以上医疗机构医师晋升中级以上职称前到农牧区服务一年以上的政策。采取选送基层卫生技术人员到省、州（地、市）级医院进修、参加住院医师规范化培训等形式，带动农牧区卫生服务机构医疗技术水平的提高。
（十一）改革基层医疗卫生机构补偿机制。
工作目标：2009年，制定全省基层医疗卫生机构经费补偿办法，政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。
任务措施：基层医疗卫生机构运行成本通过政府补助和服务收费补偿。政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及其承担的公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购买服务方式补助，实行核定任务、核定收支、绩效考核的财政补助办法。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。积极探索基层医疗卫生机构实行收支两条线管理方式。
（十二）转变基层医疗卫生机构运行机制。
工作目标：2009年，选择环青海湖三州（海西、海北、海南）开展县、乡、村医疗卫生机构取消药品加成率试点，2010年逐步扩大，到2011年，全省基层医疗卫生机构在财政补偿到位的同时实行药品零加成销售。
任务措施：按照先行试点、逐步取消的原则，在落实政府补助、适当提高医疗服务收费价格标准、实行药事服务费的前提下，逐步取消政府举办的县、乡、村医疗卫生机构和城市社区卫生服务机构药品加成率，切实改变医疗卫生机构以药补医补偿机制。药事服务费纳入基本医疗保险报销范围。基层医疗卫生机构大力推广使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为城乡居民提供低成本服务。乡镇卫生院实行固定服务和流动服务相结合的服务方式，组织医务人员深入村社牧点开展巡回医疗，提高卫生服务的可及性和可得性。城市社区卫生服务机构要全面建立家庭医生责任制，推动从疾病管理模式向健康管理和健康服务方式的转变，积极主动为社区居民提供人性化、个性化、综合性、连续性的“六位一体”服务。开展社区首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。全面实行基层医疗卫生机构全员聘用制，建立能进能出的基层卫生人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立起以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任和绩效为基础的考核和激励制度。制定医务人员表彰奖励办法，对长期扎根基层的优秀医务人员定期表彰奖励。提高基层医务人员工资标准，医务人员工资水平与当地事业单位人员平均工资水平相衔接。适当放宽长期在牧区工作的卫生专业技术人员晋升职称、执业医师资格准入条件，稳定艰苦地区卫生队伍，充分调动和保护基层医务人员的积极性。
四、促进基本公共卫生服务逐步均等化
（十三）基本公共卫生服务覆盖城乡居民。
工作目标：以保障城乡居民获得最基本、最有效的基本公共卫生服务为目标，2009年，全省城乡居民人均基本公共卫生服务经费达到15元，2011年达到人均20元。
任务措施：完善面向群体和面向个体的基本公共卫生服务项目，各级政府给予财力保障。2009年，全省城市居民健康档案规范化建档率达到30%，农牧民试点建档率达到30%。从2010年起扩大到城镇居民，建档率达到85%。到2011年，建立统一的城乡居民健康档案，建档率农牧区达到85%以上，城市达到90%。每两年免费为城乡居民进行一次体检，包括定期为60岁以上老年人免费做健康检查，为3岁以下婴幼儿免费做生长发育检测，为孕产妇免费做产前检查和产后访视，为艾滋病、性病、结核病、乙肝、碘缺乏病、包虫病以及高血压、糖尿病、心脑血管疾病、恶性肿瘤、精神病患者提供防治知识指导服务，全面推行农牧区孕产妇免费住院分娩。大力推进健康教育与健康促进行动，以“健康教育万里行”、“健康知识进社区”、“健康知识大讲堂”、“中医治未病”为载体，推动健康知识进农牧区、进社区、进校园、进企业、进单位、进家庭活动，深入开展全民健康生活方式行动，推进全民健康素养核心知识传播，倡导健康文明的生活方式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健能力。
（十四）增加重大公共卫生服务项目。
工作目标：全面落实重点疾病重点防治、重点地区重点预防、重点人群重点干预的疾病预防控制策略。三年内，逐步增加重大公共卫生服务项目，促进城乡基本公共卫生服务逐步均等化。
任务措施：在继续实施鼠疫、乙肝、结核病、艾滋病、性病等重大疾病防治、扩大国家免疫规划等重大公共卫生项目的基础上，为全省15岁以下人群补种乙肝疫苗，接种率达到95%以上。为农牧区育龄妇女孕前和孕早期免费补服叶酸预防出生缺陷，到2011年服用率达80%。为35岁至59岁农牧区妇女进行乳腺癌和宫颈癌早期检查，到2011年检查率达到90%。将农牧区改厕、改水纳入新农村建设总体规划，整合项目，整体推进，农牧区卫生厕所普及率每年提高3个百分点，到2011年达到50%以上。3 年内免费为农牧区贫困白内障患者施行复明手术6000例、贫困唇腭裂患儿手术修复500例、贫困先天性心脏病人手术治疗300例。省财政按照中央公共卫生建设项目的要求，逐步增加配套资金，与中央补助地方公共卫生专项资金捆绑使用，主要用于干预重点传染病、地方病、精神病、职业病、出生缺陷以及慢性非传染性疾病，持续降低和消除危险危害因素。各州（地、市）政府根据财力增长情况，逐年增加重大疾病干预经费，积极干预影响本地区经济社会发展和危害人民群众健康的重大疾病，着力解决突出卫生问题。
（十五）加强公共卫生服务能力建设。
工作目标：改善公共卫生服务基础设施条件，加大公共卫生服务基础设施投入力度。
任务措施：重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、鼠防机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
（十六）保障公共卫生服务经费。
工作目标：从2009年起，对全省各级各类专业公共卫生机构实行经费全额补助，全面推行绩效考核评价制。
任务措施：专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。进一步完善各级各类专业公共卫生机构绩效考核评价体系，开展以提供基本公共卫生服务数量、质量、可及性、均等化为主要内容的绩效评价考核工作，提高基本公共卫生服务水平。五、推进公立医院改革试点
（十七）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。
工作目标：坚持以优化公立医院结构布局，改革管理体制、运行机制和监管机制为重点，坚持以政府为主导，体现公共医疗卫生公益性为导向，以缓解人民群众“看病贵、看病难”为目标，2009年开展公立医院改革试点，2011年起逐步在全省推开。
任务措施：按照先行试点、逐步推开的工作方法，选择部分地区不同级别若干医院开展公立医院改革试点，建立公立医院改革试点工作联系点制度。积极探索公立医院政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的有效实现形式。界定公立医院所有者和管理者的责权，建立健全医院管理理事会或管理委员会领导下的院长负责制，完善法人治理结构。推进公立医院人事制度改革，明确院长选拔任用和岗位规范，完善医务人员职称评定制度。实行全员聘用制和岗位管理制度，新进人员实行面向社会公开招聘制度，强化评聘分开和聘后管理，推行岗位绩效工资制度。建立住院医师规范化培训制度。强化医疗质量和医疗安全管理，探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。逐步推行电子医疗档案工作，开展100种常见疾病临床路径管理试点。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术，实行同级别医疗机构检查结果互认。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制。全面推行医疗服务信息公示制度，推进院务公开，接受社会监督。
（十八）推进公立医院补偿机制改革。
工作目标：2009年制定全省公立医院经费补偿管理办法。到2011年，形成较为完善的公立医院经济补偿政策，初步改变公立医院以药补医机制。
任务措施：完善公立医院经济补偿政策，逐步将公立医院补偿由财政补助、药品加成收入、服务收费三个渠道改为财政补助和服务收费两个渠道。通过落实增加财政补助、调整医疗服务价格、实行药事服务费等政策，弥补公立医院降低药品加成形成的政策性亏损。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展，符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基本医疗保险报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效率。公立医院提供特需服务的比例不得超过全部医疗服务的10%。
（十九）加快形成多元办医格局。
工作目标：2009年，省级卫生行政部门会同有关部门制定出台我省区域卫生规划、卫生资源配置标准、医疗机构设置规划，促进卫生资源科学配置和有效利用。到2011年，基本形成以公立医院为主体、多种所有制医疗机构共同发展的多元化办医格局。
任务措施：按照盘活存量、优化增量、提高质量的原则，坚持统筹城乡，协调区域，调整布局，优化结构，将增量卫生资源更多地向农牧区和城市社区配置，逐步缩小城乡、区域之间卫生资源配置和人群健康水平上的差距。认真贯彻落实省政府《关于加快发展民营医疗机构的若干意见》，鼓励和引导民营资本在卫生资源相对薄弱的地区举办非营利性医疗机构，作为公立医疗机构的有益补充。对民营医疗机构在服务准入、医保定点、科研立项、职称评定、继续教育、监督管理等方面与公立医院一视同仁。
六、保障措施
（二十）加强组织领导。
省政府成立省深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织和协调落实五项重点改革任务。由省发展改革委、卫生厅、财政厅、人力资源和社会保障厅牵头，协调有关部门分别制定五项重点改革配套文件。建立医改工作督导机制，省医改领导小组定期对各部门、各地区落实重点改革任务情况进行督促检查。各级政府要切实加强领导，抓好组织落实，加快推进各项重点改革。
（二十一）明确部门职责。
进一步转变政府职能，明确各部门职责，省发展改革委、财政、卫生、人力资源和社会保障、编制、民政、教育、科技、农牧、计生、税务、监察、审计等有关部门按照各自职责和上述方案确定的任务进行管理和提供服务。
（二十二）加强财力保障。
三年内，中央、省、州（地、市）、县四级财政预算内医改经费投入104亿元。各级政府要认真落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《中共青海省委、青海省人民政府关于深化全省医药卫生体制改革的实施意见》精神，研究确定本地区各项卫生投入政策，调整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，实行绩效考核评价，切实保障五项重点改革所需资金，提高财政资金使用效益。
（二十三）积极开展试点。
深化医药卫生体制改革涉及面广、情况复杂、政策性强，是一个长期、复杂、渐进的过程，要从我省经济发展滞后，城市、农村、牧区三元结构特征明显，地方财力十分有限，卫生基础设施薄弱，历史欠账多，卫生服务面积大、成本高、可及性差，区域卫生发展差距明显，严重影响人民群众健康的卫生问题突出等省情出发，本着因地制宜、分类指导原则，选择部分地区或部分公立医院开展改革试点工作，进行探索创新。各地要注意总结和积累经验，大胆探索，扎实推进，确保平稳运行，规避改革风险，不断把改革引向深入。
（二十四）加强宣传引导。
省垣各新闻单位要坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段宣传方案。各地区、各有关部门要采取通俗易懂、生动形象的方式，宣传深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则、总体目标、重点任务和主要措施，解答群众关心的问题，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。
