建立、完善北京市农村社会保障体系是以科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会首善之区的重要任务。而农村社会养老保险是建立、完善北京市农村社会保障体系的难点所在。
北京市1995年全面推开以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持为原则的农村社会养老保险制度，经过十年左右运行陷入参保人数少、基金积累不足、领取标准低种种困境，除在城乡结合部和部分经济发达的近郊区县有一定发展以外，远郊区县基本上没发展起来，在理论上、实践上处于探索阶段。党的十六大提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”虽然北京市农村养老保险制度改革时机还有待选择，但改革是大势所趋。北京市农村养老保险制度下步改革首先要解决以前定位不准、不清的问题。北京市农村养老保险（1）是商业保险还是社会保险？（2）是部门政策还是社会政策？（3）是让位低保还是继续改革？（4）是区级统筹还是市级统筹？（5）是独成体系还是城乡接轨？北京市农村社会养老保险应总结前一轮实践的经验教训，在新形势下有所突破、有所创新。
一、北京市农村社会养老保险应定位于社会保险
北京市现行农村社会养老保险不具有强制性等社会保险特征，虽然名称叫“社会养老保险”，但性质上属于是商业保险还是社会保险不明确，一直存在争议。
从保险的性质分析，可以将保险分为商业保险和社会保险。社会保险指国家通过立法并运用大数法则筹集社会保险基金对面临年老、疾病、失业、生育、工伤风险等特定风险的劳动者及其家属提供基本收入保障的一种保障制度。社会保险由政府组织，并由国家财政承担责任，不是商业活动。社会保险必须同时具有三个基本特征：一是基本保障性，即社会保险以保障基本生活为原则：二是国家强制性，即社会保险由国家立法机关通过法律法规加以规范，强制实施；三是由国家财政兜底，即政府对社会保险机构的经营结果承担最后责任。社会保险必须同时具备上述三个特征，否则即为商业保险。
北京市现行农村社会养老保险制度的原则是：以保障老年人基本生活为目的，坚持保障水平与农村经济社会发展水平相适应；坚持农民自愿参加和政府组织引导相结合；资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；建立个人基金账户，自助为主、互济为辅；适应农村务工、务农、经商等各类人员的特点，采取标准有别，统一管理。特点是自愿参加，个人存钱个人用，社会化程度低而且在这种保险中，政府职责不清，如劳动保障部门、财政部门在基金积累出现问题时负什么责任没明确界定。其社会保险性质不明显，更象商业保险，顶多介乎商业保险和社会保险之间。
因性质不明农村社会养老保险在实施过程中出现过政策风险。1999年，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。指出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”北京市没有开展清理整顿工作，实行了“强化管理、稳步发展” 政策。
要使北京市农村社会养老保险健康发展必须首先明确其性质，建议定位于社会保险，体现其基本保障性、强制性，规范政府责任。
二、北京市农村社会养老保险应定位于社会政策
北京市现行农村社会养老保险制度的依据是市政府办公厅1995年下发的《关于加快建立农村社会养老保险制度的通知》（京政办发[1995]107号），它是根据民政部1992年下发的《县级农村社会养老保险基本方案》、国务院办公厅1995年下发的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》文件精神制定的。这个制度主要是民政部门制定的，带有部门政策固有的缺陷。一是社会重视程度不够，大家会把它看作某个方面的政策，而不是社会政策，二是考虑难免不周，如基金的保值增值风险责任问题、城市化进程人口变迁问题。三是缺乏各种政策、制度的协调性。如对农民的农业税减免、粮食直补、计划生育户补贴，对能不能与养老保险结合，需大局观才行。
农村社会保障是一项社会工程，是一项社会政策，作为农村社会保障的重要组成部分，农村养老保险也不例外。因此，北京市农村社会养老保险下步改革必须将视为社会政策，由市政府主抓，各相关部门协调配合，充分吸取方方面面的意见和建议。
三、北京市农村社会养老保险应定位于继续改革
北京具备继续探索建立农村社会养老保障的可行性。
在研究北京农村社会养老保险问题时，有一种意见认为，不用搞农村养老保险，农村最低生活保障制度也有养老作用；有一种意见认为，农村养老应以家庭养老、土地养老为主。从理论上讲，它们是无法替代养老保险这一社会进步的养老方式的。农村最低生活保障属于社会救助针对特定人群，完全由政府出资具有应急性质；而农村社会养老保险属于社会保险，面向每个劳动者，个人要交一定费用，是一种高级形式的社会保障。用低保代替养老保险，实际上就是不建立养老保险。土地虽然是农民的最后一道保障，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能过高估计其老年保障作用。家庭养老是中国农村几千年的传统养老方式，它以我国农村小农经济为基础的，随着在市场经济的发展受到家庭功能弱化、人口流动加快种种挑战。农村社会养老保险也是发展公共财政不可回避的问题。改革开放以来，北京市初步建立了公共财政框架。在公共财政框架下，解决城乡二元经济问题成为政府要介入的公共领域，为农民提供基本公共产品成为政府义不容辞的责任。农村社会养老保险属于混和公共产品。
从实际上讲，关键要研究北京是否具备建立农村社会养老保障的可行性。北京市有较高经济发展水平，较高的人均财政收入是政府补贴支出的保障，农民较高的收入是社保资金的主要来源，同时较低并且逐渐降低的农村人口比例，客观上不会增加政府对农村社会保障的支出压力。北京人均ＧＤＰ在 2001年就已经突破3000美元，而全国平均水平到2003年才突破1000美元数据来源：《2003年统计年鉴》、《2004年统计年鉴》。2004 年，北京财政收入达774亿元，农民人均纯收入达到7172元，农村人口仅占28．6％。北京市经济发展水平已经远远高于全国平均水平，具备率先建立农村社会保障体系的经济基础，因此在农村社会养老保险上应总结前一轮探索的经验教训，以创新精神继续改革，而不是停滞不前。
四、北京市农村社会养老保险应定位于市级统筹
北京市农村社会养老保险实行区县级统筹。区县成立农村社会养老保险办公室负责管理和承办农村社会养老保险业务，基金实行县级统筹，由区县级平衡核算，交给市民政局，机构改革后是市劳动局运营，形成了两级管理。农村社会养老保险管理服务费按当年收缴养老保险总额的3％提取（2004年7月北京市停收），养老保险基金主要购买国债和存入金融机构。
应制定全市统一的农村养老保险政策，由市级统筹管理。完善北京市农村养老保险制度，要把目前由各区县自行管理的体制改变为由市级统筹管理。提高统筹管理层次有利于提高养老基金的管理效率，符合大数保险原则，也是国家政策的要求。资金由市统筹管理，可以调节资金的余缺，而由市统一运营，可以尽可能避免基金的运营风险。同时要根据各个区县的经济发展和财政收入的具体情况，制定切实可行的财政转移支付制度，保证农村养老保险的资金需要，保证农村养老保险工作的顺利开展。财政资金支持的重点应放在比较落后和贫困地区。
五、北京市农村社会养老保险应定位于城乡接轨
北京市城镇社会养老保险已经建立多年且不断完善，而农村社会养老保险才刚刚起步，两者存在显著区别。
强制性：前者具强制性，后者是自愿参加。
基金筹集：前者来自个人、企业，国家财政兜底，实行社会统筹和个人账户相结合；后者是个人缴费为主，集体缴费为辅，政府给予政策支持，实行个人账户完全积累。
基金运营：前者是市级统筹，纳入财政专户，实行收支两条线管理；后者是区县级统筹，自求平衡，不纳入财政专户。
养老金给付：前者领取标准不低于一定水平，领取额既有个人缴纳部分又有社会统筹部分；后者领取标准根据个人积累的资金总额及一定的预期领取年限确定。
二元经济结构使得城乡差别客观存在，决定了在相当长的时期内北京农村和城市要分别实行适合自己特点的社会保障制度。随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，实践对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求，需要在农村社会保障制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容。从城乡统一协调发展看，农村养老保险与城市养老保险应逐渐趋同。这要求我们今后在农村养老保险设计上，不能孤立看待，而有利于城乡保险转移衔接。
