2006年11月中旬，财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，明确新增建设用地土地有偿使用费政策作出重大调整。

　　核心变化有三：自2007年1月1日起，新批准新增建设用地土地有偿使用费在原有基础上提高一倍；地方分成的新增建设用地土地有偿使用费，2007年起一律全额缴入省级国库（七成），市县不再参与分成；中央分成部分（三成），按照基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给地方，专项用于基本农田建设和保护：土地整理、耕地开发。

　　《通知》一出，立即引起了社会各界的关注。一是房地产宏观调控已执行数年，正值敏感变化阶段，新增费调整是否进一步推高房地产价格？二是打击了市县两级的“土地财政”，地方财力亏空如何弥补？三是不乏有识之士对我国土地资源使用现状的深深忧虑。

　　财政部综合司负责人在接受《中国投资》专访时，回应了各方的疑问，并阐述了土地费改革的政策考虑和未来走向。

　　土地宏观调控

　　《中国投资》：新增建设用地土地使用费标准提高一倍，出台的背景和必要性是什么？与房地产宏观调控的国务院“新八条”之间有何关系？

　　综合司负责人：我国是人多地少的发展中国家，保护和合理利用土地资源，统筹考虑耕地保护和经济社会发展的用地需求，始终是我国现代化建设的全局性和战略性问题。2003年以来，按照国务院的部署，在各地区、各部门的努力下，土地市场治理整顿取得了阶段性成效，但仍存在一些不容忽视的问题：一是新增建设用地规模过度扩张。国土资源部对10个省份的调查结果显示，2006年1～5月，省级人民政府批准的新增建设用地面积同比增长55。7%，农用地转用增长47。4%。二是土地利用粗放。国土资源部2005年初的专项调查显示，全国城镇规划范围内闲置、空闲和批而未供的土地近4007亩，相当于全国一年的新增建设用地指标。一些地方工业项目用地容积率仅为0。3～0。6，单位土地的投资只有每亩几十万元，造成土地隐形闲置。还有一些地方相互攀比搞花园式T）--和宽马路大广场，浪费土地资源。三是“新增费”流于形式。新增费征缴未能全面落实，特别是地方分成部分，基本未缴，没有达到控制用地的目的。

　　适时调整新增建设用地管理政策，加强耕地保护力度，其必要性和紧迫性主要体现在三个方面：一是稳固生存基础。确保耕地保有量到2010年不低于18亿亩，是保障我国粮食安全和经济社会稳定发展的基本要求。只有管住总量，严控增量、盘活存量，走节约集约之路，才有可能有效解决我国日益突出的人地矛盾。二是优化发展途径。把住土地闸门，消除地方政府盲目用地的经济利益，有利于形成控制固定资产投资规模，优化产业结构的硬性约束和“倒逼”机制，促进经济社会发展加速转入科学发展轨道。三是促进社会和谐。新增建设用地主要来自农村和农民，滥用征地权会冲击农民长期稳定的土地承包关系，影响农村的经济发展和社会稳定。没有稳定、富裕、和谐的农村，就没有和谐中国。因此，坚持实行最严格的土地管理制度，并将其落到实处，是我国长治久安和社会和谐的必然要求。

　　国务院发布“新八条”，主要目的是调控房地产市场，抑制住房价过快上涨，涉及城镇住房供应结构、城市拆迁、房地产市场秩序、城镇低收入家庭住房困难、信息统计和披露以及财税土地信贷政策等多方面，内容十分丰富。而财政部等三部秀发布《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（以下简称《通知》），目的是调整和规范新增建设用地相关政策，增加地方政府用地成本，加大耕地保护力度，对土地市场价格形成没有直接的较大的影响。《通知》是按照《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）要求，提出加强土地调控的有关具体措施，与“新八条”一样，都是宏观调控的重要内容。

　　《中国投资》：2004年以来，宏观调控中对土地审批卡得很紧，当时在执行中是否已有价格要求？此次在原有基础上提高一倍是否经过科学的测算？提高一倍将对土地市场供需关系造成怎样的影响？

　　综合司负责人：新增费于1999年开征，征收标准颁布后，多年没有进行过调整。随着近年土地出让收入快速增长，继续沿用老标准已难以发挥该项政策控制用地的作用。此次将新增费征收标准在原有基础上提高一倍，主要目的是调控地方政府用地的经济利益，遏制一些地方的“卖地冲动”。此次调整标准后，新增费约占土地出让收入的8%～9%，动作极小。

　　需要说明的是，我国土地供给实行计划管理，受年度供地规模的刚性约束，土地供给没有价格弹性，从供给角度讲不受影响。但从需求角度讲，提高用地成本可在一定程度上抑制需求。

　　打击土地财政

　　《中国投资》：过去，对建设用地审批的资金收支情况是怎样的？存在哪些严重的问题？

　　综合司负责人：缴纳新增费是新增建设用地审批的前置环节，市、县人民政府没有足额缴费的，国土部门按照规定应当不予办理新增建设用地审批手续。收取的新增费，无论是上缴中央的30%部分，还是留归地方的70%部分，都纳入政府基金预算，专项用于耕地开发。政策执行过程中也暴露出一些问题。在征收方面：一是欠缴较为普遍，但应缴中央部分的征收情况明显好于应缴地方部分。二是存在先批地后缴费的现象，易形成欠缴。三是缴费主体错位。有的地区直接向用地单位下达新增费预缴通知，由用地单位缴入国土或财政部门账户，再缴入国库。这种做法削弱了政策约束力，不利于抑制县、市政府的用地冲动。在支出方面：一些地区存在违规使用新增费，用于城市建设、道路建设等与耕地开发无关的方面。此外，过去新增费支出与土地整理开发项目安排挂钩，采取“中央一杆子插到底”的管理模式，项目从申报到批复，运转时间过长，一定程度上影响了资金使用效率。此次政策调整，针对上述问题都提出了相应的解决办法。

　　《中国投资》：新政策提出中央与省里三七分成，市县两级财政是否继续参与分账？抑制土地财政，地方财政紧张局面如何缓解？

　　综合司负责人：中央和省三七分成并非新政策，原有政策即规定，新增费30%上缴中央财政，70%留归地方财政。此次政策调整，主要是改变留归地方的7096部分的管理方式。按照原规定，留归地方的70%部分，由省级人民政府确定省、市、县之间的分配比例。市、县人民政府既是新增建设用地的申请单位，依法缴纳新增费，同时又从中分成，形成“自缴自收”的事实，政策效力大打折扣。按新《通知》要求，留归地方的70%部分，一律全额缴入省级国库，市县不参与分成。这么做，主要是为了充分发挥政策效力，抑制地方政府的用地冲动。

　　对于新增费的分配，曾培炎副总理在昆明会议上明确指出，新增费要按各地区基本农田保护面积等因素全额返还地方，专项用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理。为此，《通知》明确规定，新增费上缴中央部分，由财政部会同国土资源部主要参照各省{自治区、直辖市和计划单列市）国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田保护面积和国家确定的土地开发整理重点任务进行分配，并向中西部地区和粮食主产区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。省级分成部分，加上中央财政专项分配部分，统一由省级财政部门会同同级国土资源管理部门比照中央做法，分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发等开支。因此，我们认为，新增费虽由中央和省级先行集中，但最终将通过转移支付全额安排给市县使用，不会对市县财力造成较大影响。从制度设计看，由此造成财力损失的，主要是耕地面积少而占用土地多的地方。也只有这样，用地约束机制作用才能显现出来。

　　《中国投资》：资金归中央和省里，除此，新增建设用地的审批权是否也收到了省里？

　　综合司负责人：我国实行土地用途管制。新增建设用地审批，涉及土地利用总体规划、土地征收和农用地转用三个审批环节，属于国土资源管理部门职责。

　　根据《土地管理法》的规定，土地利用总体规划实行逐级编制、分级审批，审批权限主要集中在国务院和省级人民政府。其中：省级的土地利用总体规划，由国务院批准；省、自治区人民政府所在的城市、100万以上人口的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，经省（自治区）人民政府审查同意后报国务院批准。其他各级土地利用总体规划逐级上报省（自治区、直辖市）人民政府批准。同时，省级人民政府可授权设区的市、自治州人民政府批准乡（镇）土地利用总体规划。

　　土地征收的审批权，全部集中在国务院和省（自治区、直辖市）人民政府。

　　农用地转用的审批权，主要集中在国务院和省（自治区、直辖市）人民政府。但根据省级人民政府的授权，设区的市。自治州人民政府可依法批准实施乡（镇）土地利用总体规划涉及的农用地转用。资金管理方式改变并不涉及新增建设用地审批权限的调整。

　　与房地产宏观调控一脉相承

　　《中国投资》：旧城改造项目中，原有土地升值很大。对拆旧建新的部分，财政部应如何监管？其资金怎样分配？

　　综合司负责人：总体来看，各地旧城改造拆旧建新，主要是以政府为主导、以土地收购储备为载体进行。政府财政部门对土地升值收益的监管，与规范拆迁活动和土地收购储备行为密切结合，主要通过规范土地收购储备资金管理和加强土地出让收入管理实施监管。政府承担旧城改造的支出责任，拆旧建新后土地升值带来的收益相应归政府，但各地具体操作模式各有不同。从实际操作中，为缓解支出压力，解决资金周转问题，各地大多采取融资方式完成前期拆迁改造，取得土地升值收益后再归还融资借款。也有部分地区通过提供一定的政策优惠吸引其他社会主体参与前期拆迁改造，转移支出压力，取得土地升值收益后弥补其他主体的支出成本，剩余收益归政府所有。

　　《中国投资》：一种说法认为，新增建设用地价格提高，将导致房地产价格更高，与对房价的宏观调控政策背道而驰。您如何看待这种说法？

　　综合司负责人：这种说法缺乏依据，也不利于形成正确的舆论导向。从征收对象讲，新增费由地方人民政府负责缴纳，是市、县人民政府为取得用地而向中央和省级人民政府支付的成本，不是由市场主体或用地者缴纳的。它确有可能提高地方政府出让土地的“底价”，但并不能决定“招拍挂”出让土地的最终市场价格。从征收数额看，按近两年的新增建设用地规模估算，新增费征收标准提高一倍后，全国预计可征收新新增费约500亿元，只占全国土地出让收入（5800亿元）的8%～9%。从土地市场价看，主要取决于当地经济社会发展水平、市场供求状况，“招拍挂”形成的土地价格并不直接受新增费的冲击，更与住房价格相隔。因此，对房地产价格影响不大。提高新增费征收标准，增加地方政府的用地成本，有利于促进节约集约用地，盘活存量地，建立合理用地的自我约束机制。提高新增费的征收标准，作为国家加强土地调控的措施之一，与房地产宏观调控是一脉相承的。

　　《中国投资》：在各地招商引资中，对外资、高科技产业在土地上有很大的优惠政策。1月1日以后，对各种主体是否一视同仁？

　　综合司负责人：国发[2006]31号文件明确规定，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

　　按照上述规定，国家对地方政府出让工业用地在信息公布、出让最低价和出让方式等方面都有了统一要求，以此衡量，工业用地出让对不同的市场主体是一视同仁的。从另一方面来说，国家或地区的资源禀赋不同，同一国家或地区在不同发展阶段，产业结构调整和建设的需求也不相同。为适应区域特色，发扬区域优势，对不同产业实行差别政策，是有必要的。不同的市场主体在用地政策上是否整齐划一，这是保持国家发展战略、产业政策和土地政策相互衔接需要研究解决的问题。

　　防止“打时间差”

　　《中国投资》：2006年11月20日政策发布，距离执行尚有41天时间。41天内的土地审批，由谁来监管？如何防止“打时间差”的情况？

　　综合司负责人：按照现行土地管理制度，申报新增建设用地必须经过未利用地或者农用地转用审批。土地转用审批是国土资源管理部门职责，相关审批权限主要集中在中央和省两级人民政府。我国实行最严格的土地管理制度，各地区年度用地规模实行计划管理。每一地区当年可用的土地规模受到严格限制。只要用地规模在计划之内，就不存在“打时间差”的问题。

　　此外，为防止“突击批地”，曾培炎副总理在昆明会议上明确提出，省级人民政府要切实负起责任，根据当前宏观经济情况和调控的要求，严把审批关，把握好工作节奏。国土资源部门要及时掌握动态，一旦发现问题，立即采取措施加以制止。对违反国家宏观调控政策、弄虚作假、突击批地的，发现一起查处一起。

　　《中国投资》：新增建设用地使用费的清欠工作，目前进展情况如何？从中发现了哪些问题？欠账有多少？

　　综合司负责人：2003年以来，我部已会同有关部门对全国大部分地区的新增费征收使用管理情况进行了专项检查，造成新增费欠缴主要原因是不按规定的时间、标准和范围计征，以及地方政府违规批准减免行为。其中，应缴地方的新增费欠缴较多。专项检查后，我们已对清欠工作做了相应部署，部分地区已陆续上缴欠款。目前，我们正在抓紧研究对有关地区的检查处理意见，严格按期限追缴2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）发布后的欠缴款项。今后，我们还将会同有关部门对其他地区新增费的征收使用管理情况开展专项检查，落实清欠要求，确保新增费足额征收。

　　《中国投资》：对于不执行政策的，有关法律法规的处罚措施，具体是什么？

　　综合司负责人：对于未依法办理农用地、未利用地转用审批、“以租代征”和未批先用等违法批地用地行为占用土地的，严格按照《土地管理法》的规定进行处理，具体法律适用可向国土资源管理部门具体咨询。

　　对于不严格执行新增费管理政策要求的，《通知》明确提出了一些处罚措施：新增费逾期未缴的，按滞纳金额和日期加收滞纳金。拒不缴纳的，由国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门会同同级财政部门进行公示，暂停办理新的新增建设用地审批手续和下达该市、县下一年度新增建设用地指标，加收滞纳金，并由财政部和省级财政部门在办理年终结算时予以扣缴。

　　对于不按规定及时足额解缴新增费的，以及擅自减免、缓缴、截留、挤占、挪用新增费的，《通知》重申严格按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关法律法规处理。我们认为，新增费是政府基金预算收入，属于财政收入范畴。因此，《财政违法行为处罚处分条例》第三条、第四条、第五条等条款中，针对财政收入执收单位及其工作人员违反国家财政收入管理规定和国家财政收入上缴规定的行为，以及财政部门、国库机构及其工作人员违反国家有关上解、下拨财政资金规定等行为设定的处罚措施均可适用。（袁宏明）

　　文章出处：中国投资　2007年第1期