青海省人民政府办公厅

　　关于印发青海省草原生态保护补助奖励

　　机制实施意见(试行)的通知

　　青政办〔2011〕229号

西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：

　　《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见(试行)》已经省政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

　　青海省人民政府办公厅

　　二○一 一年九月二十八日

　　青海省草原生态保护补助奖励

　　机制实施意见(试行)

　　为认真贯彻落实《农业部、财政部关于印发〈2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见〉的通知》(农财发〔2011〕85号)精神，加强草原生态保护，促进畜牧业经济和社会可持续发展，结合我省草原牧区实际，现就建立草原生态保护补助奖励机制提出如下实施意见(试行)。

　　一、充分认识建立草原生态保护补助奖励机制的重要意义

　　草原是我省最大的生态屏障，也是牧民赖以生存的重要物质基础，在生态环境保护和经济可持续发展中具有重要战略地位。加强草原生态保护，促进牧民增收，对于维护生态安全，加快牧区经济社会可持续发展，构建和谐社会具有重大意义。

　　根据国务院建立草原生态保护补助奖励机制的决定，2011年起在全省全面落实草原生态保护补助奖励机制政策，这是党中央、国务院从统筹经济社会发展的全局做出的重大决策，是深入贯彻落实科学发展观，促进城乡区域协调发展的具体体现，是加快草原保护，建设草原生态文明的重要举措。这项政策的实施，不仅有利于保护和改善我省草原生态环境，保障国家生态安全，而且有利于统筹城乡区域协调发展，促进畜牧业发展方式转变和牧民增收，同时对维护民族团结和地区稳定意义重大。为此，各地区、各部门一定要从保护草原生态安全，建设小康社会和促进牧区“四个发展”全局和战略的高度充分认识建立草原生态保护补助奖励机制的必要性和紧迫性，切实加强组织领导，强化措施落实，加大工作力度，务必使落实草原生态保护补助奖励机制政策工作取得实效。

　　二、指导思想、基本原则和目标任务

　　(一)指导思想

　　以科学发展观为指导，全面贯彻落实《农业部、财政部关于印发〈 2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见〉的通知》和《青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，按照生态优先，保护与发展并举的原则，以保护天然草原生态环境为前提，以保证畜产品生产和稳定供给，促进牧民增收为目标，以转变生产经营方式为核心，大力发展具有高原特色和青海特点的草原生态畜牧业。通过禁牧减畜，实现草畜平衡发展；通过组建牧民生态畜牧业合作经济组织、扶持养殖大户等多种形式，发展生态畜牧业；通过建立健全草原监督管理体系，确保实施效果；通过制定和完善发展畜牧业和扶持后续产业的配套政策措施，促进牧民转产转业，实现禁牧减畜不减肉，牧民收入不下降，努力实现人、草、畜平衡，经济社会持续发展。

　　(二)基本原则

　　——坚持统筹规划、分类指导的原则。我省草原牧区地域广，地区间草原、牲畜、人口和经济发展等差异较大，建立草原生态保护补助奖励机制应该结合实际，统筹考虑各地草原面积、草原生产力以及经济发展水平等情况，制定切合实际的补助奖励机制政策。

　　——坚持循序渐进、稳步推进的原则。按照先易后难、循序渐进、稳步推进的要求，把稳定工作摆在落实草原生态保护补助奖励机制政策的首位，各地要从实际出发抓紧做好试点工作，对条件成熟的地区可先行启动，并选择示范县做好典型示范；对条件不成熟的，要在做好各项基础工作后再实施。

　　——坚持政府引导、牧民自愿的原则。要在政府的正确引导下，充分尊重牧民意愿，发挥牧民主体作用，让牧民群众了解补奖内容、权利责任，切实做到任务落实、资金发放、服务指导、监督管理、建档立卡“五到户”，严格把握政策界限，保证政策落实公开、公平、公正。

　　——坚持生态优先、兼顾生产生活的原则。紧紧围绕禁牧和减畜工作，在切实加强草原生态保护建设的同时，将补奖政策的实施与我省建立三江源草原生态补偿机制相结合、与重大生态保护建设工程相结合、与游牧民定居工程相结合、与发展生态畜牧业相结合，通过对草地畜牧业资源进行优化重组，最大限度挖掘畜牧业增产潜力，转变生产经营方式，提高畜牧业生产综合效益，确保畜产品生产供应不受影响，牧民收入不下降。

　　——坚持补奖结合、激励约束的原则。在政策实施过程中，必须把禁牧补助与草畜平衡奖励和牧民生产性补贴政策有机结合，研究制定配套的政策措施。按照国家“四到省”的要求，将权责落实到州，任务分解到县，逐级落实目标责任制，建立合理有效的运行机制。同时还要把各项政策落实情况、生态保护效果等纳入年度绩效考核范围，建立激励约束机制，确保补奖政策取得实效。

　　(三)目标任务

　　通过落实5年为一个周期的补奖机制政策，在全省草原牧区全面推行禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡制度，草原超载过牧状况得到控制，生态总体恶化的趋势得到基本遏制，草原综合生产能力明显提高，畜牧业发展方式加快转变，牧区可持续发展能力稳步增强，牧民收入水平不断提高，基本实现生态良好、生产发展、人与自然和谐相处。

　　——对全省2.45亿亩中度以上退化天然草原实施禁牧补助；

　　——对禁牧区域以外的2.29亿亩可利用草原实施草畜平衡奖励，三年核减超载牲畜570万羊单位，分年度减畜比例为第一年40%、第二年40%、第三年20%；

　　——对牧区、半农半牧区450万亩人工种草实施牧草良种补贴；

　　——对17.2万户牧户实行生产资料综合补贴。

　　三、加快建立草原生态保护补助奖励机制

　　(四)实施天然草原禁牧补助政策。要在全面调查、摸清草原、牲畜、人口和社会经济等基本情况的基础上，结合已经实施的退牧还草工程禁牧区建设，统筹规划，因地制宜，以村或牧户为基本单元，以夏秋草场为重点，科学合理确定禁牧区域，对草原生态脆弱，生存环境恶劣，退化、沙化、盐渍化严重以及位于江河源水源涵养区的中度以上的退化草原先实行禁牧封育。禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况，继续实施禁牧或转入草畜平衡管理，推行生态畜牧业发展方式，科学利用草原资源。根据国家核定的我省草原禁牧面积，结合实际，确定各地禁牧面积，并逐级分解落实到县、乡、村和牧户。

　　制定禁牧补助标准，以全省年平均饲养一个羊单位所需26.73亩天然草原作为一个“标准亩”，以此为基础，根据各州禁牧区草原面积和测定的标准亩系数，结合国家禁牧补助测算标准，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，综合考虑各州上年人均畜牧业纯收入、牧民人口数量、禁牧草原面积及减畜减收四个因素，确定各州禁牧补助标准和资金总额，各州禁牧补助测算标准为：果洛、玉树州5元/亩，海南、海北州10元/亩，黄南州14元/亩，海西州3元/亩。补助资金由省切块下达到各州，各州结合实际，确定本地禁牧补助标准并落实到户。具体实施中要“封顶保底”，其标准由各州结合实际研究确定，并报省落实草原生态补奖政策领导小组办公室审核同意后实施，避免出现因补助额度过高“垒大户”和因补助太低影响牧民生产、生活的现象。

　　(五)建立草畜平衡奖励政策。各地要结合实际，在对禁牧区以外的草原核定载畜量后，确定超载牲畜数量，制定减畜计划，核减超载牲畜，建立以草定畜、草畜平衡制度，实施草畜平衡管理。经核定，全省理论载畜量为2475万羊单位，依据核定的理论载畜量，需核减牲畜570万羊单位。各地要切实将草畜平衡面积及减畜任务逐级分解落实到县、乡、村及牧户，经公示后，由县与乡、乡与村、村与牧户层层签订减畜合同，并由各级财政、农牧部门对履行减畜计划的牧民，按照每年每亩1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧，建立草原合理利用的长效机制。

　　(六)落实对牧民的生产性补贴政策。根据畜牧业生产实际需要，落实对牧业生产所需的牦牛种公牛、绵(山)羊种公羊良种补贴，以活体方式补贴，由省级招标确定供种单位、供种价格、进行种畜鉴定并公示，项目县根据省级农牧主管部门确定的供种单位购置鉴定合格的种公畜，补助标准为：牦牛2000元/头，藏绵羊800元/只，绒山羊800元/只。购置时仅支付差额部分价款，供种单位凭销售记录和县级农牧部门出具的证明到财政部门领取补贴资金；落实对牧区、半农半牧区人工种草所需籽种的补贴，补贴标准为多年生人工种草每亩50元，一年生每年每亩10元，采取项目管理或直补牧民两种形式，将牧草良种以实物形式补贴给牧民，由生态畜牧业合作经济组织、村(牧)委会统一组织牧民集中种草或指导牧民种草。畜牧良种和牧草良种补贴按省农牧厅、财政厅制定的项目实施方案和管理办法执行；落实对已承包草原并履行禁牧和草畜平衡义务，且目前仍在从事畜牧业生产的牧户用于生产的柴油、化肥、饲料等生产资料补贴，每户补贴标准为500元，补贴资金直接发放到牧户。

　　(七)建立绩效考核和奖励制度。按照国家“四到省”的要求，我省实行目标、任务、资金、责任“四到州(地、市)”，对各地补奖政策落实、草原生态保护效果、补奖资金使用管理及配套政策制定落实等情况进行绩效考评，并实行定期、不定期的巡查监督。对工作突出、成绩显著的地区给予奖励，对完不成目标任务的予以通报批评。考评办法另行制定。

　　四、完善和落实配套政策措施

　　(八)进一步完善草原承包到户(联户)工作。按照《青海省人民政府办公厅转发省农牧厅关于进一步完善草原承包工作意见的通知》，加大草原承包完善落实力度，切实将禁牧和草畜平衡区的草原全部承包落实到户(联户)，进一步加强对承包草原规范化管理，明确权属、界限和责任、义务。做好草原使用权证、承包经营权证和承包经营合同的登记、核(换、签)发工作，建立健全档案资料。草原使用权证、承包经营权证和承包经营合同由省农牧厅统一印制。

　　(九)严格保护基本草原。按照《青海省人民政府办公厅转发省农牧厅关于基本草原划定实施意见的通知》要求，加快基本草原划定工作，把已确定实施草原生态保护补助奖励政策的禁牧区和草畜平衡区全部纳入基本草原划定范围，实行基本草原保护制度，严格基本草原征占用审批管理，严厉打击破坏基本草原的违法行为，确保基本草原用途不改变、数量不减少、质量不下降。

　　(十)加快转变畜牧业生产经营方式。牧区要结合禁牧补助和草畜平衡奖励政策的实施，大力发展生态畜牧业，积极推行季节性休牧、划区轮牧，充分利用当地人工饲草料、秸秆资源和棚圈设施条件，开展舍饲、半舍饲圈养，推广先进实用的种草养畜、科学养畜技术，提高牲畜个体生产性能，提升品质，引导牧民加大羔羊、犊牛出栏，优化畜群结构，提高母畜比例，充分挖掘畜牧业内部潜力。转变畜牧业生产经营方式，推动畜牧业集约化生产、产业化经营，提高畜牧业综合生产效益。半农半牧区要积极开展饲草料种植、牲畜棚圈建设等，改善畜牧业基础设施条件，大力发展农区畜牧业，推行规模化、标准化养殖，提高畜牧业综合生产能力。

　　(十一)加大后续产业扶持力度。结合三江源生态补偿机制政策，在全省牧区设立后续产业发展扶持基金，支持牧民发展后续产业，引导和鼓励牧民自主创业和转产转业，增加收入。加大对牧民合作经济组织和养畜大户(家庭牧场)的扶持力度，拓宽就业渠道，吸纳更多牧民就业，转移富余劳动力，努力提高牧民的组织化程度，在设施畜牧业、采集加工业、家庭特色种养业以及特色文化产业、生态旅游业、民族手工艺产品制作等方面给予大力扶持，加大牧民转移培训力度。

　　(十二)建立和执行行之有效的管理制度。依据有关法律法规，在调查研究的基础上，加快制定《青海省禁牧与草畜平衡管理暂行办法》、《青海省草原生态管护员管理暂行办法》、《青海省草原生态保护补助奖励机制资金管理暂行办法》、《青海省草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴管理暂行办法》、《青海省草原生态保护补助奖励机制绩效考核奖励暂行办法》等配套办法和制度，并加大各项制度的执行力度。

　　(十三)建立健全草原监管体系和核查机制。各级政府要高度重视草原监理和技术推广服务体系建设，按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求，进一步加强草原监管工作，在牧区半牧区县健全草原监理机构，在农牧部门内设副科级草原监理单位，人员编制由各县在现有编制内统筹。牧业乡设置草原监理岗位。在全省牧区设立草原生态管护员公益性岗位，加强管护员培训和管理，提高工作能力。各级草原监理机构，要加大对本辖区内草原禁牧、休牧制度和草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，定期开展对禁牧区、休牧期放牧牲畜的巡查；同时村级管护员队伍要在县、乡两级草原监理机构的统一组织下，对草畜平衡区放牧牲畜数量进行跟踪检查，并对禁牧草原和核减牲畜等进行监管。

　　(十四)加大草原生态保护工程建设力度。各地要在扎实推进草原生态保护补助奖励机制的同时，把补奖政策与游牧民定居工程、三江源生态保护建设、青海湖流域生态治理、退牧还草等重点生态保护建设工程有机结合，加大草地围栏、草地鼠虫害及毒杂草防治、牲畜暖棚、人工饲草地建设、牲畜良种工程建设等项目建设投入，加快草原生态保护建设步伐，改善畜用暖棚、贮草棚、注射栏及场地围栏等牧业生产设施，大力发展设施畜牧业，实行禁牧、季节性休牧和划区轮牧，改善草地生态环境，巩固草原生态保护补助奖励机制成果。

　　五、强化组织管理

　　(十五)切实加强组织领导。建立草原生态保护补助奖励机制，州(地、市)、县人民政府是责任主体，政府主要负责人是第一责任人，主管负责人是直接责任人。各级政府要高度重视，建立健全组织机构，明确责任分工，切实落实领导责任制和部门负责制，逐级签订目标责任书。省级各成员单位和各部门之间要相互协调，紧密配合。各级农牧、财政部门要切实加强对草原生态保护补助奖励机制的监督检查和指导，不断完善有关标准和管理办法，健全禁牧管护和草畜平衡核查机制，及时将补奖资金落实到户。财政部门按照分级管理的要求，安排工作经费。同时加大政策引导和宣传解释力度，充分调动广大牧民参与和支持草原生态保护的积极性、主动性，为全面建立草原生态保护补助奖励机制奠定群众基础。

　　(十六)严格把握政策界限。草原生态保护补助奖励机制涉及面广，政策性强，直接关系到广大牧民的切身利益。各地要严格按照农、财两部下发的草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见和资金管理办法，明确发放对象，严格把握政策界限。实施草原禁牧和草畜平衡的补助奖励对象为已承包草原并履行禁牧或草畜平衡义务的牧民，补奖资金按照已承包到户的禁牧或草畜平衡面积直接发放到牧户；牧民生产资料综合补贴的发放对象为2009年底统计的已承包草原且目前仍从事牧业生产的牧户。同时，要制定和细化实施方案，将禁牧和草畜平衡任务逐级分解落实到草场、地块和牧户，对禁牧区设立标识，有计划地严格落实禁牧措施；对草畜平衡区，依据标准核定载畜量，制定明确的减畜计划，规定减畜时间进度，确保完成减畜任务。各地实施方案经同级人民政府逐级审核后，上报省领导小组办公室审查备案。

　　(十七)强化对补奖资金的监督和管理。各级财政部门要严格按照《青海省草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》，加强草原生态保护补助奖励资金的管理，切实做到专账核算，专款专用，采取“一卡通”或现金方式及时足额兑现补奖资金，依据项目执行方案进行资金管理，确保资金安全规范使用。各级纪检监察、审计部门要对补奖资金的发放、使用等开展经常性检查，进行全程监督，督促责任单位管好用好建设资金，对工作不力、出现重大问题的地区，要进行通报批评，并追究当事人和主要领导的责任。

　　(十八)加大对政策落实工作的监督检查力度。各地要结合草原执法监管，加大对草原禁牧、休牧及草畜平衡制度落实情况的监督检查和绩效考核力度，督促所辖县(市、行委)加快工作进度，规范工作程序，保证工作质量，统筹解决工作中出现的问题，确保补助奖励机制政策平稳有效运行。禁牧区及草畜平衡区减畜任务完成后，经县、乡草原监理和牧民管护员核查核实，并经县级财政、审计、农牧部门核实确认后，对达到禁牧和草畜平衡要求的牧户按政策规定兑现补奖资金。同时，依据绩效考核奖励办法，对工作突出、成绩显著的地区给予奖励，对完不成目标任务的予以通报批评。此外，还要做好信息报送工作，建立信息月报、季报和年报制度，指定专人负责信息编报工作，及时将工作进展、资金到位及政策落实中的意见和建议上报省领导小组办公室。

　　(十九)搞好技术培训和保障服务。各级政府要切实加强对管理干部和技术人员的培训工作，使他们准确掌握补奖政策的原则、要求和有关内容等，不断提高管理水平和业务能力。各级草原监理机构，要积极适应草原生态保护补助奖励机制的新形势、新要求，制定和完善草原监测方案，改善监测手段和条件，开展草原监测工作，及时发布监测信息，为制定合理载畜量和科学评估补奖政策实施效果提供科学依据。同时要充分应用草原生态保护补助奖励机制信息管理系统，尽快完成牧户信息、草原承包、禁牧休牧、草畜平衡和相关政策等信息资料的录入，建立电子档案，实现上下联网，加强动态管理和跟踪服务。

　　(二十)切实做好典型示范。各地要按照“循序渐进、先易后难、稳步推进”的要求，先行试点，并选择基础工作扎实、条件成熟的县作为示范县，先行开展典型示范，为进一步落实好草原生态保护补助奖励机制政策摸索经验、创新模式。