上海：实施负面清单管理制度促进产业创新转型和政府职能转变
上海认真贯彻十八大和十八届二中、三中全会精神，积极探索通过投资领域负面清单、公共信用负面清单等管理方式，促进产业创新转型发展和政府职能加快转变，取得了初步进展。
一、负面清单管理是发挥市场和政府力量共同推进产业信息化发展的重要举措
十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，同时提出实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。
（一）负面清单体现“非禁即入”的管理方式改革
负面清单是国际上通行的投资准入管理方式，即明确禁止、限制开放领域的清单，其他行业、领域的活动都默认许可。一般来说，负面清单包括行业负面清单、企业负面清单，以及产品、工艺或生产线负面清单。负面清单管理按照“非禁即入”的原则，规定市场主体不能做什么，而能做什么、该做什么由市场主体根据发展形势变化作出判断。从上世纪90年代以来，负面清单模式逐渐成为国际投资规则发展的趋势，目前有70多个国家采用此种模式，并逐渐向税收管理、金融管理、环境保护等领域延伸拓展。
（二）负面清单管理意义在于探索可复制经验模式
长期以来，我们在经济管理领域采用规划、政策、指导目录等管理方式，形成管理思维路径依赖和行政行为惯性，负面清单管理加大了政府部门监管范围，使事中事后管理的难度和压力加大。上海9月29日公布自贸区2013版负面清单，通过制度创新减少对微观领域的直接干预，将权力交给企业、放给市场，有利于激发市场主体活力，拓展经济增长新空间。今后三年的窗口期，上海每年都将发布新的负面清单（2013-2016年四个版本），既为全国探索可复制的创新管理模式，也为中国进一步融入经济全球化开展先行先试。
（三）负面清单管理推动简政放权和政府职能转变
负面清单管理不是完全不要审批，而是在减少审批的过程中倒逼政府部门转变管理思路，变“行业准入”为“行业禁入”，变“指导目录”为“禁止目录”，打造有限政府、服务政府，提高行政效能。企业投资不需要跟着政府产业指导目录和优惠目录走，给了企业更明确预期和更多发展机会，营造了改革开放新环境，塑造政府与市场关系新格局。
二、上海以负面清单促进行业管理和政府职能转变实践
负面清单管理制度是利用新思维、新方式加强行业管理的新方向，其关键在于“宽进严管”，上海在以自贸区负面清单建设推动改革开放的同时，通过信用领域的“第二个负面清单”，加强事中事后的过程和结果监管，以具有互补效应的“两个负面清单”促进行业规范管理和政府职能加快转变。
（一）以投资领域负面清单营造公平竞争的市场环境
以负面清单管理形成国际化产业发展环境。自贸区负面清单涉及国民经济18个行业门类、89个大类、419个中类、1069个小类，对其中约190个小类明确管理措施即负面清单，约占整个产业小类的18%。对负面清单之外领域，试行准入前国民待遇，将外商投资项目核准制、外商投资企业合同章程审批制全部改为备案制，并大幅提高备案项目规模上限，为自贸区企业投资、产业发展及贸易的国际化、便利化提供条件。
以信息化方式加强全过程状态监管。上海自贸区探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，实施“一线放开，二线安全高效管住”模式。加强电子信息联网、电子账册管理，推进区内货物在各海关特殊监管区域间和跨关区便捷流转；通过收集和分析企业经营动态信息，实现对区内企业经营活动全过程跟踪监管；通过大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术应用，推进由物理围网向信息围网转变，形成对信息流、资金流、物流“三维”信息的比对和实时监控，实现“状态”监管，进而为新产业新业态新技术新模式发展创造更大空间。
（二）以公共信用负面清单提高事中和事后监管效能
近几年来，上海通过“技术+平台+制度”的方式，探索推进信用领域的负面清单（“黑名单”）管理。
加强规范标准建设，为公共信用负面清单提供技术支撑。围绕信用信息的记录、公开和使用等环节，发布实施企业信用信息数据规范、个人信用信息数据标准、商业征信准则、企业失信信息查询与使用办法等，相关部门生成公共信用负面清单，向社会公告并根据信用等级实施分类管理。
加强信用平台建设，完善负面清单信息共享应用。主要依托市法人库和实有人口库等信息系统，采集来自行政、司法、公用事业单位等登记类、资质类和监管类信息，促进包括负面清单在内的公共信用信息归集和有序流动。2013年6月3日，覆盖53个部门和单位的公共信用信息服务平台面向政府部门试运行，年底前进一步向相关信息主体开放试运行。
加强信用制度建设，提升负面清单应用效能。在政务、金融、公用事业、商业等领域，围绕市场监管、社会管理、公共资源分配、风险防范等方面，建立完善120多项制度安排，形成负面信用信息记录、使用和联动奖惩机制（如建设交通、环保部门对市场主体开展信用评价，食品安全部门落实黑名单惩戒制度，海关、税务部门根据信用等级实施分类管理），在减少前端行政审批事项的同时，以事中监管、事后评价确保政府部门监管效能。
三、以负面清单管理促进产业和信息化创新转型的思考
上海将在新一轮改革开放、转型发展的大局中，探索形成投资管理、公共信用“两个负面清单”相互匹配的推进机制，建立相关部门统筹联动的协同监管体系，促进制造业高端化、服务业现代化“双轮驱动”，力争产业信息化各项工作取得新成效、开创新局面。
（一）探索扩大“行业禁入”负面清单应用范围和领域
进一步以负面清单方式放开前端关口管理，抓紧编制2014版自贸区负面清单，进一步缩小制造业、服务业领域“负面清单”范围，提高经济发展的开放度；在产业投资项目管理方面，探索基于产业限制类、淘汰类目录建立“负面清单”管理机制，促进项目审批向核准和备案制转变；在调整淘汰落后产能领域，每年聚焦3-5个重点区域，500项左右落后企业、项目和生产线，实施破立、进退、推拉“三个结合”，促进产业、城市、生态融合；在节能减排领域，每年重点关注一批高能耗、高污染的企业和项目，推进实施节能减排技术改造，不断提升工业能耗和环境保护水平。
（二）加强与负面清单相衔接的事中事后监管体系建设
以公共信用负面清单促进事前监管转向事中事后监管，提高政府部门工作效率。建立负面清单动态调整机制，加强对市场主体全生命周期的信用管理，推进项目验收、后评估等环节信用信息的记录使用，扩大公共信用信息服务平台开放应用范围；深化公共信用负面清单处罚机制，推动相关职能部门将公共信用负面清单与日常监管和服务结合起来，加强负面清单在政府采购、招投标、资金管理等领域应用，对失信企业采取更为严格监管方式、从严处罚，促进公共资源向信誉好的企业集中；完善联合监管协调机制，将信用领域负面清单与产业规划布局、工业区转型升级、生态环境保护等结合起来，构建全面的风险防御和优胜劣汰管理体系。
（三）为全国产业和信息化发展先行先试、探索发展路径
围绕落实国家战略、服务全国发展，以上海自贸区作为推动产业和信息化创新转型发展的试验田，探索形成可复制、可推广的经验模式。强化产业经济、贸易经济、信息经济叠加带动效应，通过负面清单管理等制度创新试点，为企业发展突破制度性条件限制打开通路，推动制造业提升能级、扩大开放贸易，大力发展信息服务、大宗商品交易、电子商务等生产性服务业，完善与产业结构调整相适应的财税金融政策，优化实体经济发展环境。促进自贸区内外经济联动发展，研究不同经济机制、政策措施之间平滑过渡的方式，努力为全国产业经济和信息化发展增添新的动力与活力，发挥应有的示范带动作用。
