青海省人民政府办公厅
转发省扶贫开发局关于建立健全扶贫开发
工作机制意见的通知
青政办[2012]254号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
省扶贫开发局制定的《关于建立健全扶贫开发工作机制的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。
青海省人民政府办公厅
2012年9月20日
关于建立健全扶贫开发工作机制的意见
省扶贫开发局
(2012年9月)
为全面贯彻落实中央和省委扶贫开发工作会议精神，推动全省新阶段扶贫开发事业科学发展，提高贫困地区自我发展和贫困人口增收致富能力，现就建立健全扶贫开发工作机制提出如下意见。
一、 指导思想和总体目标
建立健全扶贫开发工作机制要紧紧围绕推进《中国农村扶贫开发纲要》和省委、省政府《关于贯彻〈中国农村扶贫开发纲要〉的实施意见》，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以连片特困地区为主战场，以稳定解决扶贫对象温饱和尽快脱贫致富为首要任务，坚持专项、行业、社会三位一体扶贫开发，探索建立扶贫开发工作长效机制，合力打好扶贫攻坚战，加快贫困地区脱贫致富奔小康进程。力争到2020年，在全省建立健全制度完善、责任明确、运行高效、监管有力的扶贫开发工作机制，推动贫困地区基本公共服务均等化，解决制约贫困地区发展的突出问题，增强扶贫开发对象自我发展能力，为顺利实现新阶段扶贫攻坚目标任务提供可靠保障。
二、主要任务
(一)建立健全农村低保和扶贫开发两项政策有效衔接机制。坚持开发式扶贫方针，充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用，推动扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过国家扶持和自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系，切实形成扶贫促进发展、低保维持生存的工作格局。
1、认真做好低保和扶贫对象的识别工作。进一步规范农村低保和扶贫对象识别程序。一是群众申报。广泛宣传两项制度有效衔接的目的、内容、对象等相关政策，由农牧民自愿向村(牧)委会提出纳入农村低保和扶贫对象的申请。二是民主评议。村民小组组织召开户主会议，动员群众推荐和评议后，村委会组织党员和群众代表，对村民小组会议推荐的名单再次评议，确保对象的真实性。三是入户调查。乡镇政府对村委会和评议的结果进行认真核查，重点核查家庭基本情况、家庭收入、家庭资产、家庭负担。四是审核公示。入户调查完成后，村民小组、村(牧)委会、乡镇政府共同进行审定，并实行三级公示。对有异议的对象重新审核。五是县级认定。县扶贫、民政部门对乡镇报送的农村低保和扶贫对象，进行调查复审并公示结果，共同确定扶贫开发、对象和农村低保对象。
2、强化动态管理。一是建立健全两项制度建档立卡管理制度。对识别确认的低保对象，由民政部门登记造册，并发放低保证；对识别确认的扶贫开发对象，由扶贫部门登记造册，填写贫困户卡。对低保和扶贫交叉的对象，由扶贫和民政部门进行必要的复核后，分别进行登记造册，低保户持有低保证、贫困户填写贫困户卡，切实做到户有证(卡)、村有册、乡有簿、县有电子档案。二是建立健全两项制度动态管理制度。采取多种形式，定期或不定期了解低保和扶持对象的生活情况，严格按照识别程序，实行“进”、“退”动态管理。三是建立信息共享制度。用足用好县级贫困农户信息管理系统，加强县级电子信息管理系统建设，建立县农牧、水利、交通、电力、教育、卫生、住房建设、人口计生、林业等部门信息共享制度，促进各部门项目资金及社会资源向两类人口倾斜。
3、落实好扶持政策。认真落实扶贫开发和农村低保扶持政策，各行其责，互为补充。对农村低保对象，要按照有关政策规定实施低保救助，保障其基本生活。对确认的扶贫开发对象(包括有劳动能力和意愿的低保人口)，要加大扶贫开发工作力度，根据不同情况，因户实策，享受整村推进、产业开发、易地扶贫搬迁、雨露计划培训、小额信贷、互助资金、党员干部和社会各界帮扶等不同类型的扶持政策。对于既是农村最低生活保障对象，又是扶贫开发对象的，同时享受农村低保和扶贫开发政策。
(二)建立健全扶贫开发对象动态管理机制。按照“应扶尽扶，应退尽退，有进有出”的扶贫开发对象认定识别原则，对扶贫开发对象实施动态化管理。
1、完善扶贫统计监测体系。加强扶贫统计监测，建立相关统计制度，完善各种原始记录和统计台账制度，推进电子台账建设，规范源头数据采集管理。完善统计报表，规范统计调查项目，构建和完善新阶段扶贫统计监测指标体系。以抽样调查为主体，综合运用全面调查、典型调查等方法。加强动态监测工作，建立扶贫信息快速收集、综合分析和预警预报机制。强化扶贫统计监测目标管理责任，完善数据审核规则和质量检查评估方法，严把源头信息质量关，确保数据的完整性、规范性、逻辑性和合理性。加强对统计调查的统筹协调管理，完善统计数据的上报、汇总和公布制度，建立扶贫统计监测的奖惩制度。
2、完善和规范建档立卡工作。县级扶贫部门要指定专人负责建档立卡贫困人口动态管理工作，督促乡镇、村两级对年度贫困人口的变化情况进行摸底调查、登记、上报，加强贫困户建档立卡资料管理，汇总分析当年扶贫成果与贫困人口变化情况，及时制定针对性较强的扶贫开发方案。乡镇政府要明确一名分管领导和指定专人收集、核实村上报贫困人口变更情况，及时准确向县级扶贫部门提出扶贫开发的合理化建议。村委会及时掌握和上报全村贫困人口脱贫和返贫情况，认真查找脱贫和返贫原因，提出脱贫致富的项目或产业信息。
3、完善贫困人口动态调整机制。每五年对农村住户基本情况进行调查摸底，依据最新的贫困标准，重新认定扶贫开发对象。每年对实施项目的贫困村进行综合分析，全面评价贫困程度和脱贫成效，为调整扶贫开发对象打好基础。对实施扶贫开发项目的贫困村，在项目实施前半年，按照贫困人口识别程序对已认定的扶贫开发对象进行微调。对已享受扶贫攻坚政策的，经过民主评议和公示无意见后，停止享受相关到户扶贫开发政策；对遭受重大自然灾害的地区，根据受灾程度和当年贫困标准，对受灾群众按照规定程序进行识别，因灾致贫、返贫的要纳入扶贫开发对象。
(三)建立健全集中连片特困地区扶贫开发合力攻坚机制。按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，针对贫困地区在基础设施、产业发展、生产生活条件、人力资源开发、民生和社会事业及生态建设等方面存在的突出问题，强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援青扶贫，形成部门联动、合力攻坚机制。
1、攻坚原则。围绕“两不愁、三保障”(稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房)的目标和任务，坚持渠道不乱、用途不变、统筹建设、各负其责、各记其功原则，构建各部门联动、多渠道投入、多措施并举、多方力量共同推进的工作机制。以《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划》为指导，以片区县和贫困村为重点，进一步强化强农惠农富农政策，集中力量，合力攻坚，切实解决基础设施、社会事业、产业发展中的突出问题。
2、攻坚任务。依据《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划》及《分工方案》的要求，围绕基础设施、产业培育、培训就业、社会事业、环境整治等方面，在制定具体政策、配强班子、项目安排、资金投入等方面向贫困地区倾斜，集中力量实施一批基础设施、社会事业、脱贫致富项目。扶贫部门主要负责组织实施整村推进、易地扶贫、产业扶贫、培训就业等重点项目；各行业部门负责组织实施水利、交通、电力、能源、特色产业、生态环境、住房等基础设施建设和科技、教育、文化、卫生、社会保障等社会事业发展项目，整体推进，全面发展，实现新农村建设目标。
3、工作机制。一是建立成员单位联席会议制度。充分发挥省扶贫开发领导小组的组织协调作用，每年组织成员单位不定期召开专题会议，研究落实本年度专项扶贫和行业扶贫工作任务及项目资金安排，通报各部门《纲要》分工落实及项目实施进展情况，分析存在的问题，研究下年度工作任务及工作安排计划。二是加强统筹协调。省发展改革委在编制易地扶贫搬迁计划时，应与各地区及扶贫部门做好衔接工作。省扶贫开发局在制定下年整村推进、易地搬迁项目计划时，要加强与各行业部门的对接，提前将项目计划送各行业部门，确保项目资金向整村推进、易地搬迁的项目村倾斜。确定的项目和资金计划在充分征求各行业部门意见后，在成员单位联席会议上进行通报。州(地、市)政府根据扶贫项目安排情况具体整合实施单位。要加强规划编制工作，结合县域村镇体系规划，对整村推进、易地搬迁的村庄可按照新型农村社区的方式进行规划并建设。贫困村农户住房建设可按照我省农村奖励性住房建设、农村危房改造、游牧民定居工程等相关政策要求，由各级财政对建房农户进行适当资金补助。项目不配套，达不到规划要求的，暂缓搬迁，并对不配套单位实行问责制。三是强化项目和资金管理。财政扶贫资金重点投向连片特困地区、重点县和贫困村，瞄准两项制度有效衔接和建档立卡确定的扶贫开发对象。行业部门、对口帮扶、定点扶贫和社会帮扶资金重点用于上述贫困村基础设施建设、社会事业发展和民生改善项目。强化金融服务，建立长效激励机制，鼓励银行业机构到贫困地区设立服务网点或简易金融机构。四是加强扶贫开发工作考核。按照省扶贫开发领导小组《关于青海省扶贫开发工作考核办法(试行)》要求，建立扶贫开发工作考核奖励机制，增强各部门协同推进扶贫开发工作的责任感，促进各项政策措施落到实处，切实提高扶贫开发工作成效。省政府督查室加大对扶贫开发工作的督查力度，确保各部门政策落到实处。
(四)建立健全项目到村效益到户机制
1、坚持扶贫项目资金瞄准贫困村和贫困户。一是明确工作对象。坚持把纳入“十二五”扶贫开发规划的1942个贫困村和138.36万贫困人口作为扶贫开发攻坚对象，全面落实扶贫开发各项政策和措施，集中力量解决影响贫困群众脱贫致富的制约问题。二是编制扶贫规划。结合贫困村实际和发展需要，以专项扶贫重点工程为载体，制定贫困村扶贫开发规划。通过全面规划，明确贫困村发展和贫困群众脱贫致富的目标任务、投入重点和帮扶措施，做到因村、因户施策。三是突出重点工程。以贫困村扶贫开发规划为依据，坚持突出培育发展产业、提高贫困户自我发展能力的原则，统筹安排专项扶贫资金，加大向民生工程等重点领域的倾斜力度，培育壮大贫困户稳定增收的主导产业，改善贫困群众的生产生活条件。四是加大整合力度。以实施整村推进、易地搬迁等扶贫开发项目为平台，引导各种生产要素和社会资源向贫困村聚集，做到各项强农惠农富农政策和项目资金优先安排到贫困村，形成扶贫攻坚合力。
2、坚持走连片开发产业带动扶贫之路。坚持开发式扶贫方针，结合县域经济和重点产业发展规划，按照发挥优势选产业、依托龙头选产业、引进技术选产业、因地制宜选产业的发展要求，科学选择确定贫困村的主导产业，坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商，走规模化生产、集约化经营、产业化发展的产业扶贫路子。把带动贫困户增收作为加快产业发展的着力点，打破行政村界限，以自然相连的贫困村或社为区域，突破传统的一家一户分散经营模式，建立以园区或龙头企业带基地，基地带专业合作社，合作社带贫困户的生产经营组织形式，在更大区域内谋划布局产业发展，形成连片开发、优势产业、全面发展、区域推进格局。继续深入推进土地草场流转，集中连片、规模经营发展特色种植业、农区畜牧业、生态畜牧业、农畜产品加工业等优势产业，调整优化农牧区产业结构，形成跨区域、上规模的“一村一品”、“多村一品”、“多乡一品”等特色优势产业，夯实贫困群众稳定增收致富的基础。加快特色农畜产品基地建设，采取扶贫信贷支持、贷款贴息、政策倾斜等措施，建设一批带动力强的种养业基地，通过示范带动，集中打造，形成村有主导产业、户有致富项目的产业扶贫格局。进一步推动扶贫产业规模化发展，鼓励贫困群众在自愿的基础上，组建专业协会和各种农村经济合作组织，培养一批产业发展带头人，充分发挥其联接市场的纽带作用，带动更多的贫困户走产业化经营道路。
3、坚持把扶贫开发效益落实到贫困户。针对贫困户特点，采取灵活多样的方式，拓宽对贫困户产业发展项目的扶持范围。对于贫困户利用自身条件发展种植、养殖、加工、餐饮、商贸、旅游服务业项目等均可纳入扶持范围。继续探索创新对贫困户发展产业项目的扶持方式，通过利用贷款贴息、项目补贴、创业基金等形式，对贫困户发展产业项目提供必要支持，多渠道、多形式地增加贫困群众收入。区别贫困户不同情况，坚持分类扶持，对于缺少劳动力的贫困户，鼓励其通过土地草场流转，让能人大户扩大种养殖规模，以土地入股的形式，将土地草场纳入各生产区统一管理，按股分红；对缺少发展资金的贫困户，帮助协调扶贫到户贴息贷款、互助资金和产业项目资金的扶持，解决其发展资金短缺问题；对缺乏基本生存条件的贫困户，实施移民搬迁；对缺乏增收技能的贫困户子女，实施“雨露计划”免费培训，并安置就业；对发展传统种养产业的贫困户劳动力开展相关技能培训，增强致富本领。通过对贫困户采取有针对性的扶贫开发措施，提高其“造血”功能。
改革和探索产业扶贫项目资金补助方式。进一步放宽产业扶贫项目审批权限，本着有利于实现扶贫到户、有利于放大扶贫资金使用效益的原则，在不违背扶贫资金用途的前提下，赋予州(地、市)和县级扶贫部门较为灵活的项目管理审批职能，鼓励各级扶贫部门探索扶贫到户及产业扶贫项目的补助形式和范围，开展扶贫项目管理扶持方式的大胆探索，保证实现贫困群体利益最大化。
进一步创新贫困户参与产业扶贫开发的有效形式。在实施产业扶贫开发项目时，按照确保实现贫困户稳定增收的基本要求，选择具有法人资格和独立承担民事行为能力的项目载体，由实施项目的贫困户直接与龙头企业、社会经济组织、致富带头人等项目载体签订扶贫开发投资协议，约定双方的权利和义务，并通过代表直接参与项目载体的决策、管理以及收益的分配，确保贫困户的扶贫投入所得能够逐年稳定增长，提高贫困户参与产业开发扶贫的主动性，使处于产业链上弱势地位的贫困户真正成为产业扶贫开发项目的投资者和利益共享、风险共担的联结体。
进一步完善产业扶贫开发到户资金的使用管理，明晰扶贫资金归属权。转变将扶贫资金直接投入到企业或其它社会经济组织定期为贫困户分配固定利润的形式，对按照产业化、规模化要求组织实施的扶贫开发项目，在增强龙头企业及社会经济组织辐射带动作用的同时，把投入的专项扶贫资金分解落实到具体贫困户的名下作为股份，让贫困户成为企业及社会经济组织的股东，在与企业或经济组织签订的投资协议书中，具体载明所投入扶贫资金的抵押担保条款，并予以公证；项目载体按照现代企业运行管理模式，将贫困户投入的资金用于发展生产上，使投入的扶贫资金成为贫困户愿意、符合贫困户发展需要、高收益的、属于贫困户所有的股权，实现好贫困群体的经济利益。严格执行产业化扶贫龙头企业的申报审批程序，加强对扶贫龙头企业的管理，健全完善扶贫龙头企业进出机制。同时，制定科学可行的项目载体考核指标体系，把贫困户股权收益的多寡作为最主要、权重最大的考核指标，对无法保障贫困户股权收益的企业或经济组织取消其扶贫项目载体资格，并责令退还所投入的全额扶贫资金，确保贫困户的经济利益得到有效维护。
三、具体要求
(一)各级扶贫开发领导小组办公室要按照政府主导、部门联动、整合资源、综合治理、全面发展、整体推进、跨越发展的要求，高度重视，加强领导，精心组织，认真实施。
(二)四项机制确定的各项任务，纳入《青海省扶贫开发工作考核办法(试行)》内容。各地区和有关单位要对照各自工作职责，进一步细化《意见》涉及的各项任务，强化保障措施，切实加强工作指导督促检查，促进分工任务全面落实。
(三)各地和有关单位每年要对任务完成情况向本级扶贫开发领导小组书面专题报告。省扶贫开发工作考核小组每年对全省各级落实情况开展进行考核，并作为奖惩的重要依据。
