青海省人民政府
贯彻落实国务院关于促进牧区
又好又快发展的若干意见的实施意见
青政[2011]92号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
为认真贯彻落实全国牧区工作会议和《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(国发〔2011〕17号)精神，促进全省牧区经济社会又好又快发展，现提出如下实施意见。
一、重大意义及基本方针
(一)促进牧区又好又快发展的重大意义。我省作为全国五大牧区之一，96%的区域是牧区，牧区在全省经济社会发展大局中具有十分重要的战略地位。草原是我省最大的陆地生态系统，草原畜牧业是牧区经济社会发展的基础产业。牧区资源富集，是我省乃至全国战略资源的重要接续地。牧区是少数民族集居区，承担着维护藏区民族团结和社会稳定的重要使命。促进牧区又好又快发展，是加强草原生态保护与建设，构建高原生态安全屏障的迫切需求；是转变草原畜牧业发展方式，增加农牧民收入的现实选择；是缩小区域发展差距，推动牧区“四个发展”，全面实现小康社会目标的必然要求；是让各族群众共享改革发展成果，促进民族团结和民族地区稳定的战略举措。
(二)促进牧区又好又快发展的紧迫性。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，我省牧区基础设施建设步伐明显加快，生态保护与建设大规模展开，草原畜牧业发展方式逐步转变，农牧民生活水平显著提高，城乡面貌发生了可喜变化，牧区发展已经站在新的历史起点上。同时，要清醒地看到，草原生态总体恶化趋势尚未得到根本遏制，人草畜矛盾日益突出，传统草原畜牧业发展难以为继，牧区基础设施建设和社会事业发展欠帐较多，牧区农牧民生活水平的提高相对滞后于农区，牧区仍然是我省全面建设小康社会的难点。各地要站在全局和政治高度，进一步提高促进牧区又好又快发展重大意义的认识，切实增强紧迫感和责任感，采取强有力的政策措施，全力推进牧区经济社会又好又快发展。
(三)进一步明确牧区发展的基本方针。草原是广大牧民赖以生存的基本生产资料和重要的生态系统。只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业的可持续发展奠定坚实基础，也才能满足社会对建设生态文明的迫切需要。随着我省经济社会持续快速发展，农牧业综合生产能力不断提升，加之国家对我省藏区支持力度的加大和一系列强牧惠牧富民政策的深入实施，已经有条件、也有能力更好地处理好草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，闯出一条具有高原特色青海特点牧区经济社会又好又快发展的新路子。
二、指导思想、基本原则和主要任务
(四)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立生态优先理念，按照“四个发展”的总体要求，以加快转变畜牧业发展方式为主线，以增加农牧民收入、改善农牧民生产生活条件为目标，以大力推进现代生态畜牧业建设为重点，努力实现草畜平衡和草地生态的良性循环，提升农牧业综合生产能力。深入推进三江源等重点生态保护工程，建立健全牧区生态保护补偿机制，促进生态文明建设。进一步加强牧区基础设施建设，大力发展牧区特色优势产业和社会事业，促进民生改善，加快县域经济转型和升级，努力建设生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。
(五)基本原则
———坚持统筹规划，协调发展。抓住国家实施草原生态建设的重大机遇，准确把握经济发展与草原生态保护之间的关系，统一谋划各类生态建设工程，与现代农牧业、特色产业、社会事业有机结合，促进牧区经济、人口、资源协调发展。
———坚持生态优先，科学发展。把天然草地保护建设同发展现代生态畜牧业有机结合起来，将是否有利于促进草原生态好转、是否有利于牧民增收作为衡量农牧区工作的主要标准贯穿始终，大力转变农牧业发展方式，积极探索建立符合牧区实际和时代要求的科学发展体制和机制。
———坚持以人为本，改善民生。把开辟农牧民增收和转移就业途径，促进农牧民稳定增收，改善农牧民生产生活条件摆在更加突出的位置，加大政策扶持力度，着力解决农牧民生产、生活中最现实、最直接、最迫切的问题。
———坚持分类指导，整体提升。因地制宜、分类指导，科学确定生态保护模式和产业发展重点，充分挖掘农牧业内部潜力，大力发展特色优势农牧业，夯实发展基础。立足自然资源，充分利用牧区神奇优美的自然风光、悠久丰厚的历史文化和灿烂多彩的民族风情，大力发展民族文化和高原生态旅游业，拓宽增收渠道。
(六)主要任务
———到2015年，生态环境恶化的趋势得到初步遏制，局部明显改善，植被覆盖度、水源涵养能力逐步提高；草场承包进一步完善，草场确权和基本草原划定工作全面完成，基本实现草畜平衡；现代生态畜牧业发展模式初步形成，牧民组织化程度明显提高，畜牧业良种覆盖率、牲畜出栏率和防灾减灾能力明显提高；特色产业基地建设和农畜产品加工水平全面提升，重点优势产业和特色经济初具规模；牧区农牧民收入达到全省平均水平，社会化服务体系进一步建立健全。
———到2020年，生态环境总体改善，生态系统步入良性循环；全面实现草畜平衡，草地畜牧业向质量效益型转变取得重大进展，农牧业经济结构得到进一步优化；农牧民生产生活条件得到全面改善，农牧民收入达到或接近西部地区平均水平；基础设施比较完善，特色优势产业形成规模，基本实现全面建设小康社会的目标。
三、加强草原生态保护建设，提高可持续发展能力
(七)认真做好草原功能区划定工作。依法推进基本草原划定工作，落实基本草原保护制度，力争到2015年将我省草原牧区天然草地、人工草地、退耕还草地以及改良草地等草地的80%划定为基本草原。三江源地区以生态保护为主，积极推行禁牧、休牧和草畜平衡制度，促进草原休养生息，加快草原植被恢复，积极引导牧民开展饲草种植，提高牲畜越冬抗灾能力；柴达木地区加快草原沙化和荒漠化治理，提高涵养水源、防风固沙能力，发展绿洲草原畜牧业；环青海湖地区坚持保护建设与开发利用并重的原则，全面推行休牧、轮牧和以草定畜制度，大力发展人工饲草料基地建设，提高舍饲、半舍饲养畜水平，促进现代生态畜牧业发展。
(八)完善草原承包经营制度。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原确权和承包工作，保持草原承包关系稳定并长期不变。强化草原使用权、承包经营权规范化管理，健全草原承包档案，建立草原承包数据库。建立健全州、县、乡(镇)草场流转服务平台，按照依法、自愿、有偿的原则，规范草原承包经营权流转工作。
(九)加大草原生态保护工程建设力度。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，全面加强草原生态保护与建设。更好更快推进三江源国家生态保护综合试验区工作。认真组织实施三江源、青海湖流域及周边、退牧还草、“三北”防护林、荒漠化治理等重点生态工程，启动实施三江源二期生态保护与建设、祁连山水源涵养区生态保护、青海黄土高原地区草食畜牧业发展等重点草原生态保护建设工程规划，恢复和提高水源涵养、水土保持能力。争取实施柴达木地区荒漠化草原保护工程。继续加强渔业资源保护，加大水产种质资源保护区建设力度。
(十)建立完善生态补偿机制。加快三江源生态补偿机制建立步伐，建立推进生态环境保护与建设、改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平、提高基层政府基本公共服务能力三个方面的补偿机制。全面落实公益林补偿政策，进一步完善集体林权制度改革，加快探索建立湿地补偿和造林碳汇交易机制。全面建立草原生态保护补奖机制，对中度以上退化草原实行禁牧封育，并给予补助，对禁牧区域以外的可利用草原，核减超载牲畜，对履行减畜计划到位的牧民给予草畜平衡奖励。加大牧区森林、湿地、野生动植物等资源保护力度。
(十一)强化草原监督管理。制定出台《青海省基本草原保护条例》、《青海省草原禁牧和草畜平衡管理暂行办法》、《青海省野生植物采集管理办法》、《青海省草原流转管理办法》、《青海省草原监理规定》等法律法规和规范性文件，力争在2015年形成较为完善的草原法律法规体系。加大对开垦草原、乱采滥挖草原野生植物、非法征占用草原、破坏草原基础设施等违法行为的打击力度。严格征占用草原审核审批程序，规范草原征占用行为。强化草原监理体系建设，健全完善各项草原保护制度，全面落实监管责任。建立健全县、乡、村三级管护联动网络，设立草原生态建设公益性岗位，加强管护培训，制定管理办法。建立健全草原管护核查机制，完善草原监测体系，加强草原禁牧、休牧和草畜平衡制度落实情况和草原保护、建设项目的监督管理。
四、转变发展方式，加快推进现代生态畜牧业建设
(十二)规范生态畜牧业合作经济组织建设。把生态畜牧业合作经济组织作为提高牧民组织化程度、推进畜牧业生产经营方式转变和草地适度规模经营、发展生态畜牧业的重要措施，继续强化对以村为单位组建的生态畜牧业合作经济组织的规范化建设，完善内部制度，发挥作用。在牧区883个纯牧业村全面开展生态畜牧业建设工作的基础上，将范围逐步向牧区的半农半牧村和农业村延伸。通过推行股份制、联户制、代牧制以及小牧场式的大户经营等多种符合当地实际的模式，优化重组牲畜、草场、畜棚等畜牧业生产要素，形成规模化经营、专业化生产、产业化发展的生态畜牧业生产新机制。加大劳动力转移培训力度，促进剩余劳动力向二、三产业转移。加快培育后续产业，制定优惠政策，组织、引导牧民群众大力发展虫草经济、劳务经济、旅游文化经济等多种类型的个体私营经济，增加牧民收入。
(十三)强化草原生态畜牧业基础设施建设。采取国家补助和农牧民自筹相结合的方式，积极发挥政府资金的拉动作用，以合作社为建设主体，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、分类建设、各负其责、各记其功”的原则，加强项目资源整合力度，因地制宜、分类指导、统一规划，加快草原畜牧业基础设施建设步伐。把加强畜牧业基础设施建设作为发展生态畜牧业的重要突破口，加大集中连片标准化畜用暖棚、规模养殖场(小区)等设施畜牧业建设力度，推动畜牧业规模化集约化发展，促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变。建设和实施好以冬春草场人工饲料基地建设、草场围栏、牲畜暖棚、免疫注射栏等为主要内容的草原基础建设和牧区防灾基地配套建设等工程措施，按照标准暖棚舍饲养畜、人工饲草料种植贮藏、围栏草场划区轮牧、水电路条件配套“四位一体”的思路整体推进基础设施建设，实现“人居有住房、草地有围栏、牲畜有棚圈、冬春有草料”的目标。
(十四)加快发展草产业。加强优质高产人工饲草料基地建设，增加饲草供应和储备。扩大牧草良种基地建设规模，推进牧草良种产业和草产品加工业发展。力争到2015年，人工草地保有面积达到560万亩，饲草料入户率达到60%。半农半牧区优化种植结构，加大人工饲草料基地建设，扩大优质专用饲料原料作物复种套种规模，提高优质牧草和秸秆利用率。鼓励奶牛、肉牛和肉羊规模养殖场大力开展青贮设施建设。加大饲草种植技术推广力度，充分利用现有耕地资源，增加饲草产量，环湖牧区大力推广规模种草，青南牧区扩大圈窝子种草规模；充分利用退耕还草地，推广一年生牧草和多年生牧草免耕混播技术，提高牧草产量。
(十五)切实加大生态畜牧业科技创新力度。深入实施“3920”生态农牧业重大科技支撑工程，提高牧区农牧业科技创新和综合生产能力。围绕畜牧业发展方式转变，大力推广应用以草地生态、畜疫防治、良种繁育、饲草料综合利用、畜产品精深加工为重点的实用技术，加速实用技术向现实生产力转化。立足本地优势良种，加大品种选育和推广力度，突出牦牛、藏羊优势，兼顾发展细毛羊、半细毛羊、绒山羊、无角陶赛特羊。大力实施畜禽良种工程，完善原种场、扩繁场、改良点、养殖户的良种繁育和利用体系。做好牲畜生产性能测定、品种选留和培育、种畜串换及引进等工作，加强登记建档、耳标佩戴等基础工作。研究探索适宜的组群放牧方式，使畜牧业生产尽可能与自然条件、饲草料条件、设施条件相匹配，提高畜群产出率。
(十六)加快草原现代畜牧业示范园区建设。因地制宜，依托区域、资源优势和产业基础，进一步加大扶持力度，整合项目和资金，集中力量打造一批高起点、高标准的现代农牧业示范园区。重点推进海北高原现代生态畜牧业、海南生态畜牧业可持续发展、黄南有机畜牧业示范区建设，促进生产要素集聚，努力提高生态畜牧业规模化生产、集约化经营、产业化发展水平。以“一区多园”等方式，大力支持有条件的县建设现代畜牧业示范区，更多更好地带动当地农牧民发展草原现代生态畜牧业。坚持以政府引导、市场主体、社会参与的方针，积极探索和完善示范园区运行模式和机制，吸引更多的企业入驻示范区，确保园区发展的活力和效益。积极开展国家和省级示范区创建活动，努力增强示范和辐射带动能力。
(十七)大力推进生态畜牧业产业化步伐。依托牧业协会、养殖大户、养殖能手、牧业合作经济组织、龙头企业，采取成员合作生产、入股生产、租赁经营等方式，推进草场合理有序流转，促进草场、牲畜等生产资料适度集中。进一步加大农牧业龙头企业资源整合力度，采取兼并重组等方式，做大做强畜产品加工龙头企业，切实增强辐射带动能力。加快标准化生产基地建设，利用规模化、专业化、标准化的生产模式，示范、吸引、带动农牧户提升生产能力。鼓励和引导新市场的开拓和营销，通过开展多种形式的招商引资活动，吸收社会资本从事畜产品开发。兴办畜产品专业市场，建设好大宗、重要畜产品集散地，为产业化经营创造条件，促进生态畜牧业高效持续发展。
(十八)切实落实农牧业生产补贴。制定和出台牧民生产资料补贴、人工种草补贴和牲畜良种补贴实施办法。不断加大对牦牛、藏羊、柴达木绒山羊等高原特有畜种种公畜的活体补贴力度，启动实施基础母畜补贴政策，提高母畜比例，优化畜群结构。进一步加大农机购置补贴支持力度，引导农牧户购买高性能先进适用农机具，提高畜牧业机械化水平。积极探索和开展牧区藏羊、牦牛保险保费补贴试点，进一步扩大保险覆盖面，提高灾害风险保障能力。
五、促进牧区经济发展，拓宽农牧民增收渠道
(十九)积极扶持牧区特色优势产业发展。加快发展油菜、马铃薯、青稞、枸杞、沙棘、中藏药材等特色产业。海西、海南、海北三州建设青稞种子基地3.5万亩，建立优质青稞生产基地40万亩；在柴达木盆地、共和盆地建立枸杞生产基地70万亩。以特色优势产品开发为重点，加快发展特色食品加工产业，开发绿色环保产品。以生物医药、生化制品、动植物种植利用产业和生态产品为重点，构筑有鲜明地域优势和高原特色的生物产业体系。以藏毯、民族服饰、毛棉纺织为重点，扩大规模，增加品种，提高档次，加快特色纺织产业实现规模化、精细化、品牌化、集群化。依托自然保护区、森林公园、广袤草原、民族民俗文化等优势资源，大力发展生态旅游、乡村旅游和休闲农牧业旅游，全面提升牧区旅游产业总体规模和整体水平。
(二十)加大牧区特色品牌建设力度。立足牦牛、藏羊资源优势，努力打造“世界牦牛之都”、“中国藏羊之府”品牌。加大招商引资力度，加强与省内外龙头企业、科研院所、高新技术园区的对接与合作，逐步建立交流协作、互惠互利的联动机制，共同做大做强“有机牛羊肉、柴达木枸杞、青海藏毯”等区域品牌，提升品牌价值。积极支持牧区有实力的龙头企业“走出去”，开拓新市场，获取关键技术、工艺流程和商业模式，助推企业增强核心竞争力。积极组织农畜产品加工企业、专业合作社参加国内外农产品展销推介活动，并在北京、上海等大中型城市设立青海特色农畜产品展示展销窗口，扩大高原特色农畜产品知名度。做好重大动物疫病和人畜共患病防控，保障畜产品质量安全。
(二十一)加快发展劳务经济。全面落实职业培训补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策，提高牧民素质和转产就业能力，减轻草原人口承载压力。强化对富余劳动力的技能培训，拓宽劳动力转移输出渠道。设立农牧民后续产业发展扶持基金，支持农牧民发展后续产业。延伸合作经济组织产业链条，吸纳牧区劳动力就业。鼓励省内企业积极吸纳农牧民就业。引导有条件的农牧民进城务工就业。设立草原管护、毒草治理、减畜监督、草原防火、鼠虫害测报等草原公益性岗位，组织牧民开展草原管护。
六、大力发展公共事业，切实保障和改善民生
(二十二)加强牧区基础设施建设。加快规划建设马什格羊、哇沿等一批重点水源和水利骨干配套工程。推进海南、柴达木灌渠建设与节水改造工程，抓好草地节水灌溉技术推广和工程建设。加快实施牧区饮水安全工程，解决农牧民饮水安全问题。加强重点区域、重点城镇防洪设施建设，提高防洪能力。搞好巴音河、隆务河等重点中小河流综合治理。加大牧区公路建设力度，加快通州高速公路、通县二级公路、通乡村沥青(水泥)公路和主要牧道及桥梁建设。按照“一主八辅”机场建设格局，加快牧区支线机场建设。进一步推进牧区电网改造升级，加大水电资源开发力度，着力提高通电覆盖面；电网无法覆盖地区结合国家实施的“金太阳”示范工程，支持建设户用太阳能光伏发电系统，提高通电能力。加快实施广播电视“村村通”工程。
(二十三)加大牧区保障房建设力度。坚持“以适当集中建设、改造现有村、鼓励进城为主”的原则，加大游牧民定居工程建设力度，力争到2015年基本完成游牧民定居任务。认真实施“草原新帐篷”行动。加大农村危房改造、奖励性住房、城镇廉租房、林区棚户区危房改造、垦区危房改造等工程建设力度，切实改善牧区城乡居民居住条件。结合小城镇建设，积极整合牧区水电路、文化卫生等涉牧项目资金，落实好游牧民定居点基础设施配套，切实提高公共服务能力和水平。积极推进牧区户籍制度改革，扩大牧区城镇规模，增加牧区城镇人口。
(二十四)加快推进牧区社会事业发展。大力发展牧区教育事业，加快普及学前教育、高中阶段教育和职业教育，继续加强中小学危房改造、寄宿制学校建设，改善牧区办学条件；加大异地办学力度，推进城乡、地区义务教育均衡发展。完善突发公共卫生事件应急体系和医疗救治体系建设，整合基层妇幼保健与计划生育资源，强化重点传染病防控力度，加强全科医生培养，着力提高牧区医疗卫生服务能力和水平。不断健全牧区公共文化服务体系，大力发展牧区文化事业，积极推动牧区群众文化活动和健身运动。逐步提高牧区新农合政府补助标准和保障水平，加快推进牧区新农保制度全覆盖，不断完善牧区救灾救济和最低生活保障制度。
(二十五)加大牧区扶贫开发力度。进一步完善扶贫开发政策措施，实施集中连片特困地区扶贫攻坚，重点抓好整村推进、易地扶贫、产业扶贫、转移培训等专项扶贫工程。加强贫困地区基础设施建设，改善基本生产生活条件，扶持发展特色优势产业。加大对口支援工作力度，巩固和完善定点帮扶工作机制，动员社会各界积极参与扶贫开发，努力构建牧区大扶贫工作格局。
七、建立健全体制机制，为促进牧区又好又快发展提供保障
(二十六)切实加强组织领导。各级政府要充分认识牧区发展的紧迫性、艰巨性和长期性，切实把促进牧区又好又快发展工作摆上重要位置，研究制定本地区促进经济社会发展的实施方案，加强领导，明确目标，全面部署，狠抓落实，确保牧区工作不断取得新进展。建立政府负责制，一级抓一级，逐级落实责任制。建立工作协调机制，明确各部门工作职责，强化政策实施监督检查。深入实际调查研究，及时研究解决牧区发展中出现的新情况、新问题，妥善处理好改革、发展和稳定的关系。
(二十七)加强对牧区工作的扶持力度。省有关部门要在政策制定、规划编制、项目审批、资金安排等方面向牧区倾斜，积极支持州县政府做好工作，为促进牧区又好又快发展创造良好条件。发展改革部门要制定相关建设规划，整合相关资金，加快提升牧区基础设施水平。财政部门要加大对牧区发展的财政投入，确保用于牧区发展的资金总量、增量每年均有提高。农牧部门要认真履行规划指导、监督管理、协调服务职能，做好草原生态保护建设和草原畜牧业发展工作。人社部门要按照《青海省人才中长期发展规划》，进一步加大牧区各类人才的培养和引进，切实为促进牧区又好又快发展提供智力支持。科技、教育、交通、水利、住房建设、卫生、文化、体育、电力等部门要根据促进牧区又好又快发展的总体要求，结合各自职能，明确职责和任务，强化工作措施，密切配合，形成合力，把各项政策落到实处。金融部门要加大牧区金融服务力度，探索利用政策性金融手段支持牧区重点产业发展和重点项目建设。各地要积极探索投融资新机制，加大农牧业招商引资力度，广泛吸引社会资本参与农牧业发展，形成多元化的投入机制。
(二十八)强化社会化服务体系建设。建立完善牧区农牧业技术推广体系，强化服务能力，为现代生态畜牧业发展提供保障。加强农畜产品质量安全监管体系建设，确保农畜产品质量安全。强化流通服务体系建设，改善市场服务条件，完善服务功能，促进市场流通。加强牧区防灾减灾体系建设，建立雪灾、洪灾、风灾等重大气象灾害预警机制，健全森林草原火灾应急通讯指挥系统，加大防火物资贮备库、防火网络建设力度，切实减轻灾害损失。加强牧区就业、信息、金融等服务体系建设，为促进牧区又好又快发展提供体系保障。
青海省人民政府
二〇一一年十二月二十三日
