随着专项清理的展开，未来一段时间，企业和地方政府的纠纷可能会多起来

　　法治周末见习记者 辛颖

　　为期4个月的税收等优惠政策规范清理工作，将在各地展开。

　　近日，国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(以下简称《通知》)，明确要求切实规范以及全面清理各类税收等优惠政策，并要求各省于2015年3月底前向财政部报送专项清理情况。

　　《通知》称，近年来，为推动区域经济发展，一些地区和部门对特定企业及其投资者(或管理者)等，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策，一定程度上促进了投资增长和产业集聚。但是，一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦。

　　因此，下发该文件的目的是“严肃财经纪律，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系”。

　　中国政法大学财税金融研究中心施正文告诉法治周末记者，这意味着地方政府招商中优惠政策这一法宝将受到约束，而企业享受的招商政策也将被清理或规范。

　　区域性税收优惠泛滥

　　某北方市辖区招商局的工作人员告诉法治周末记者：“政府想要招商引资主要就是通过返税或者其他的财政政策奖励，经济优惠的吸引力才是最大的。”

　　该工作人员表示，相比较于扶持资金、龙头项目等需要申请和竞争的企业补助来说，返税是最为直接和容易的。

　　“区、乡、镇用于招商的税收优惠都是自行制定的，主要是针对地方税，征收之后按照根据和不同企业签订的合同，按不同的税率返还，对于创收效益好的企业返税率就高一些。当然，在平时的工作中我们会非常注意用词，‘返税’是决不能提的，但对于优惠的计算实际就是按照相关征税的额度进行的。”前述招商局工作人员告诉法治周末记者。

　　安徽省某地财政局副局长称，新入驻企业均要求比照享受某一区域性优惠政策，折算成真金白银(17.32, 0.53, 3.16%)后，由当地财政资金予以奖补。在此背景下，好企业“比武招亲”，各地“彩礼”的多寡是唯一的谈判筹码。

　　上海财经大学教授朱为群表示，地方设立税收等优惠政策主要是为了招商引资。

　　北京大学财税法研究中心主任刘剑文告诉法治周末记者，根据我国的立法体制，我国的税收优惠按照其设立权限可以划分为中央税、共享税以及地方税。其中，除了全国性的税收优惠政策以外，其他就属于区域性税收优惠政策。

　　而目前，我国存在大量的区域性税收优惠政策，在北大[微博]法律信息网“中国法律法规规章司法解释全库”检索关键词“税收优惠”，结果共检索出近两千件法律法规和规范性文件。我国税收优惠政策的法律层级纷繁复杂，主要包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及有关规范性文件等。

　　财政部部长楼继伟此前表示，目前我国税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。据统计，已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项，还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，必须下大力气清理整顿。

　　全国律师协会财税法专业委员会副主任刘天永告诉法治周末记者，行业性与区域性优惠政策过多之外，各地税收优惠的形式也非常繁多，不仅包括减税、免税、优惠税率，还包括先征后返，税额抵扣、税收抵免、税收饶让、加速折旧、税项扣除、投资抵免、亏损弥补等，以及其他实际减除或减轻纳税人和征税对象税收负担的鼓励性和照顾性规定。

　　“在我国，几乎任何有行政权力的机关都在行使税收减免权，为了招商引资，地方政府超越有关权限，甚至通过变相性的财政政策、财政补贴、财政返还等形式优惠。这无形中就破坏了税收法治，不利于公平的税收法治环境的建设，更不利于市场经济的资源有效配置。”刘剑文说。

　　再提税收法定

　　“实际上，我国现行的税收优惠的权限集中在中央层面，地方除了在若干小税种税率有一定的浮动权限以外几乎没有任何的税收优惠权限。但现在的问题是地方违法越权发布的税收优惠过多，可以说地方政府承诺的税收优惠绝大部分都是违法的。”施正文说。

　　刘天永则告诉法治周末记者，除了大量存在的地方政府逾越立法法和相关税收法律的授权制定本地区内施行的税收规范性文件外，还存在地方政府虽取得了授权，但制定的税收规定与上位法相冲突的情况。

　　“在西方国家，尤其是成熟的市场经济国家，税收政策主要遵循中性政策，尽量不要影响对市场资源要素的配置，不要税收扭曲市场的行为，这样反而会造成效率的损失。”施正文说到，“他们并不是不用税收优惠，只是非常谨慎。而我们税收优惠却有些过多了，另一方面的问题就是在于即使是合法合规的税收优惠，政策的导向性也不够明确，存在交叉重叠，也存在优惠计税方式的不合理。”

　　“实际上在1994年分税制改革以后，中央就已经开始提出了税收优惠政策以‘产业性优惠为主，以区域性优惠为辅’，但是今年来的各种开发区热，西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等导致区域性优惠政策又出了不少。”财政部财政科学研究所税收政策研究室主任张学诞向法治周末记者介绍说。

　　“按照税收法定原则，税收优惠是税制要素的重要内容，无论是税率的优惠还是税基的扣除、征税范围的优惠，都属与税收的基本制度，应当从法律上规定，但是我国目前的税收优惠规定大多数是国务院制定的，也就是法律层级还不够。因此，要加快税收立法的步伐。”施正文说。

　　“本次改革的亮点之一就是明确了信息公开和举报制度。《通知》规定除涉及国家秘密和安全的事项外，税收等优惠政策的制定、调整或取消等信息，要形成目录清单，并以适当形式及时、完整地向社会公开。并建立举报制度，鼓励和引导各方力量对违法违规制定实施税收等优惠政策行为进行监督。这样才能够建立全面规范税收优惠政策的长效机制，也是依法治税的重要体现。”刘天永说。

　　对于未来税权的改革方向，张学诞还提出：“有可能会进一步下放税权，在中央的统一框架范围内，可能给予地方在税费管理权限方面更大的空间。”

　　“为了有效清理税收等优惠政策，中央前前后后也做了很多工作，当然也避免不了在落实时遇到阻力的问题。”刘剑文说到,“当然，最主要是官员的认识问题，虽然他们并不会积极抵御，但是消极抵御，推、拖执行等都是难免的。”

　　刘天永也认为：“本次税收优惠政策清理涉及的税种、区域、行业面非常广，清理工作难度确实较大，其中‘上下联动、责任落实的原则’更是关键。”

　　或致企业和地方政府纠纷增加

　　值得注意的是，随着清理税收等优惠专项工作的展开，企业和地方政府的纠纷出现。

　　据一位不愿透露姓名的业内人士告诉法治周末记者，2009年某市级政府需要修建当地价值十多个亿的体育中心项目，但由于资金紧缺未能落实。

　　后来，该市政府与某房地产公司达成协议，由该公司承包体育中心项目，而政府承诺将一块周围土地市价约4000元每平方米的商业用地以900元每平方米的价格出让给该公司，面积约40多万平方米，并依照4000元每平方米的土地市价对楼盘征收土地增值税。

　　项目的各个环节进展顺利，2014年年初，该房地产公司在商业用地上的楼盘施工完毕开始出售。此时，对于土地增值税的缴纳，当地市政府、税务局以及房地产商之间却出现了分歧。

　　根据国务院1993年颁布的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》(以下简称《土地增值税暂行条例》)规定，土地增值税按照纳税人转让房地产所取得的增值额计算征收。其税率幅度为30%至60%。其中的增值额是指纳税人转让房地产所取得的收入减除扣除项目金额后的余额，而扣除项目包括取得土地使用权所支付的金额，开发土地的成本、费用等。

　　当地地税局提出要按照房地产公司的实际支付金额，即900元每平方米的价格征收土地增值税。对于该房地产公司来说，由于与当初的约定不同，土地增值税的增值额一下增长了约12亿元，纳税额也面临最低3.6亿元最高7.2亿元的增幅。

　　上述知情人士告诉法治周末记者，当地政府对此表示无奈，并称不能违反法律干扰地税局的征税工作。而该房地产企业开始聘用律师，并在征询专家意见以求维护自己的利益。

　　对于地方政府与企业之间签订的模糊的，或明确的，甚至口头的税收等优惠政策，以及清理之后随之而来的一系列问题，刘剑文认为不能一刀切。

　　施正文教授则表示，企业基于信赖利益与政府签订合同，对于应当缴纳的税额当然不能减免，但是由此已经产生的实际损失，政府还是应当承担一定责任的。而对于尚未产生的损失，基于情势变更原则，可以不承担责任。

　　“随着专项清理的展开，未来一段时间，企业和地方政府的纠纷可能会多起来。”施正文说。