各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
根据《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(
国办发〔2007〕52号)和市人民政府《关于全面加强应急管理工
作的意见》（津政发〔2008〕28号），为切实抓好我市基层应急
管理工作，提高基层预防和应对突发事件能力，经市人民政府领
导同志同意，现提出如下意见：
一、充分认清加强基层应急管理工作的重要性
基层的应急能力是全部应急管理的基础。加强基层应急管理
工作，是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体
现，对于构建和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有
重要意义。近几年来，在各级党委、人民政府的领导下，各地区、
各部门扎实工作，狠抓落实，社会各界积极支持、广泛参与，我
市预防和处置各类突发事件的总体能力有了明显提升，但基层应
急管理依然存在一些薄弱环节。一些地区和部门对基层应急管理
工作重视不够，思路不清，措施不力；基层应急组织机构还没有
完全落实，个别单位应急管理工作无人抓；应急预案体系建设不
够完善，基层应急预案普遍缺乏针对性和可操作性；基层应急机
制还不健全，预测预警体系和信息报告制度还不规范；基层应急
准备特别是应急资源准备不足，先期处置能力较弱；基层应急管
理科普宣教工作滞后，群众自救互救能力较低。此外，我市受自
然灾害的影响较大，事故灾难隐患较多，基层公共卫生事件时有
发生，引发群体性事件的诱因复杂，基层应急管理工作的地位和
作用日益突出。对此，各地区、各部门、各单位都要有清醒的认
识，牢固树立抓基层就是抓大事的意识，把思想认识统一到党中
央、国务院和市委、市政府加强基层应急管理工作的部署要求上
来，切实增强责任感和紧迫感，以对党和人民高度负责的态度，
采取有力措施，扎扎实实地把基层应急管理工作抓紧抓实抓好。
二、基层应急管理工作的指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指
导，深入贯彻落实科学发展观，立足基层应急管理工作，全面履
行政府职能，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应
急预案为基础，以提高预防和处置突发事件能力为重点，完善体
制机制，健全应急体系，强化源头管理，夯实基层基础，全面提
升基层应急管理水平和应急保障能力，最大程度地减少突发事件
及其造成的生命财产损失，为促进我市科学发展和谐发展率先发
展做贡献。
（二）工作目标。基本建立横向到边、纵向到底的应急预案
体系，健全综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管
理体系，初步形成政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、
处置快捷高效的基层应急管理工作机制，相关法规政策进一步完
善配套，基层应急保障能力全面加强，人民群众公共安全意识和
自救互救能力普遍提升，基层应对各类突发事件的能力显著提高。
三、加快推进基层应急预案和应急管理体制、机制、法制建
设
（一）完善基层应急预案体系。要进一步扩大应急预案覆盖
面，全力推进预案编制工作向基层单位延伸。基层预案要符合实
际，职责清晰，简明扼要，可操作性强，并根据需要不断修订完
善。区县应急办要会同公安、教育、民政、卫生、地震、安全监
管等部门加强业务培训，制订编制指南或预案范本，规范预案编
制、审批、备案、修订等管理工作。安全生产的应急预案管理和
宣传培训工作，由市安全监管部门会同区县应急办及相关部门组
织实施。全市所有街道社区、乡镇村屯和各类企事业单位，要在
2009年底前完成应急预案编制工作。各基层组织和企事业单位要
针对本区域、本单位常发突发事件，有计划地组织开展群众参与
度高、应急联动性强、形式多样、节省资金的应急预案演练。高
危行业企业应急演练，每年至少组织开展一次。
（二）健全基层应急管理组织体系。街道办事处、乡镇人民
政府负责本地区各类突发事件的预防和应对工作，要加强统一领
导和综合协调，成立或明确应急管理领导机构、办事机构，确定
相关责任人员。社区、居委会、村委会等基层群众自治组织，要
将应急管理纳入自治管理的重要内容，落实应急管理工作责任人，
做好群众的组织、动员工作。企业和学校要坚持因地制宜，突出
自身特点，建立健全应急管理组织体系。生产经营单位，尤其是
大型企业、高危行业、市属各高校要设置或明确应急管理领导机
构和办事机构，配备应急管理人员。其他基层机关、社会团体和
事业单位要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，在属地政
府的统一领导和相关专业部门的指导下开展应急管理工作。市各
有关部门要按照各自职责，根据突发事件的不同特性，加强对基
层应急管理工作的分类指导和督促检查。
（三）理顺应急管理工作机制。要建立应急联动机制，密切
街道办事处、乡镇人民政府及其有关部门、基层组织、基层企事
业单位以及上级救援机构之间的协调配合，实现预案联动、队伍
联动、信息联动、物资联动。要健全隐患排查监控机制，对各类
危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷进行全面检查，对发
现的隐患要及时制定整改措施并限期改正，同时要建立隐患排查
信息数据库，实行分类分级管理和动态监控。要强化信息报告和
预警机制，街道办事处、乡镇人民政府和高危行业企业要落实24
小时值班制度，各基层单位要加强值班工作，重点区域、行业、
部位要设立安全信息员，建立和完善预警信息通报与发布制度，
构建覆盖全面的预警信息网络。要强化社会联动机制，发挥群众
团体、社会组织、自治组织及公民在突发事件预防和应对等方面
的作用，形成基层应急管理的整体合力。
（四）完善相关法规政策。各地区、各有关部门要认真做好
《中华人民共和国突发事件应对法》的贯彻落实和宣传培训工作，
逐步将应急管理工作纳入法制化轨道。有关部门要研究完善应急
管理财政扶持政策，建立应急物资征用补偿制度，研究制定分散
灾害风险、减少群众损失的保险政策。要研究制定促进应急产业
发展的扶持政策，鼓励研发适合基层、家庭使用的应急产品。要
研究制定志愿者参与应急管理的指导意见，鼓励和规范社会各界
从事应急志愿服务。要研究建立应急管理公益性基金，鼓励自然
人、法人和其他组织开展捐赠，形成团结互助、和衷共济的社会
风尚。
四、努力提高基层应急管理能力和水平
（一）加强基层应急队伍建设。要按照专业救援和群众参与
相结合、险时救援和平时防范相结合的原则，建设专业队伍为骨
干、兼职队伍为辅助、群众队伍为基础的基层应急队伍体系。街
道办事处、乡镇人民政府要组织基层警务人员、医务人员、民兵、
预备役人员、物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等，建立
基层应急队伍。社区、居委会、村委会和各类企事业单位可根据
有关要求和实际情况，组建综合应急队伍。大中型高危行业企业
要根据有关法律法规要求建立专业的应急救援队伍；小型高危行
业企业要建立兼职的应急救援队伍，没有条件建立救援队伍的要
与有关专业应急队伍签订应急救援协议，建立合作、联动机制。
要加强应急队伍的建设和管理，配备必要装备，开展教育培训工
作，严明组织纪律，强化协调联动，提高综合应对和自我保护能
力。
（二）完善基层应急保障设施。城乡建设等重点行业的有关
专项规划编制要与应急体系建设规划相衔接，统筹规划应对突发
事件所必需的基础设施建设。各乡镇要结合社会主义新农村建设，
搞好村镇规划，合理避让隐患区域，并指定一批房屋结构坚固、
抗灾避险能力强、交通便利、有卫生设施的学校、敬老院、村办
公楼、老年活动中心等作为应急避难场所。城市社区要严格功能
分区，加强消防、避难场所等公共安全基础设施建设，将公共安
全设施与其他公共基础设施建设同步规划和实施。电信、天然气、
自来水、电力、市政等主管部门和单位要提高公共设施抗灾和快
速恢复能力建设，并加强日常管理和巡查。积极推进社区服务信
息平台建设，利用现有的计算机终端与有条件的区县人民政府应
急指挥平台联网，实现信息、图像的快速采集和处理，高危行业
企业和有条件的社区、学校等单位可布设一批电子监控设备，随
时掌握辖区的安全状况。
（三）做好先期处置和协助处置工作。各基层单位对突发事
件要早预见、早发现、早报告、早处置。突发事件发生后，基层
组织和单位要立即组织应急队伍，以营救遇险人员为重点，开展
先期处置工作，防止发生次生、衍生事件，避免造成更大的人员
伤亡和财产损失，将事态解决在萌芽状态。必要时，要组织做好
受威胁群众的疏散、转移和安置工作。当先期处置未能有效控制
事态，上级人民政府、部门和单位指挥开展应急救援工作时，基
层组织和单位要组织好基层应急队伍和相关群众，在现场指挥部
的统一领导下，积极配合专业救援队伍做好现场取证、道路引领、
后勤保障、秩序维护等工作。
（四）抓好基层应急管理宣教和培训工作。各区县人民政府、
市有关部门要加强基层应急管理宣传教育工作，抓好对基层应急
管理人员的培训，使他们尽快熟悉掌握应急管理知识，提高应急
管理水平。社区、乡村要针对群众生活中可能遇到的突发事件，
充分利用活动室、文化站、文化广场以及宣传栏等场所，广泛开
展应急知识普及教育，提高群众公共安全意识和自救互救能力。
企业要切实抓好应急队伍的训练和管理，进一步加强对应急管理
人员和职工应急专业知识培训。要强化对农民工应急技能培训，
进一步提高农民工应急意识和应对突发事件能力。学校要在加强
校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的
教育和普及，增强师生公共安全意识。
五、切实保障基层应急管理工作顺利开展
（一）加强组织领导。各级人民政府及其有关部门要将加强
基层应急管理工作作为全面履行政府职能、提高政府预防和应对
突发事件能力的一项重要任务，严格落实应急管理一把手责任人
制度，切实摆上重要议事日程，将基层应急管理融入到防灾减灾、
安全保卫、卫生防疫、医疗救援、宣传教育、群众思想工作以及
日常生产、生活等各项管理工作中。基层组织和单位的负责人要
加强对本单位应急管理工作的领导，平时组织开展预防工作，发
生突发事件时要及时启动应急响应机制，主要领导要负责应急救
援指挥工作。
（二）严格落实责任。全市各基层组织和单位要建立主要负
责人全面负责的应急管理责任制。区县人民政府要制定客观、科
学的评价指标和评估体系，将基层应急管理工作开展情况作为基
层单位领导班子综合考核评价的内容。公安、教育、民政、卫生、
安全监管等部门要按照职责分工，针对基层组织和单位在应急管
理工作中的特点，加强对基层应急管理的检查监督指导。要建立
完善突发事件预防和处置奖惩制度，对不履行职责引起事态扩大、
造成严重后果的责任人移交司法机关依法追究责任。
（三）加大应急投入。各级人民政府、有关部门要加大对应
急能力建设的投入力度，着力解决制约基层应急管理的关键问题，
使人力、物力、财力等要素适应应急管理工作的要求。社区、乡
村、企业、学校要切实加大对应急物资的投入，制订应急物资保
障方案，重点加强防护用品、救援装备、救援器材的物资储备，
做到数量充足、品种齐全、质量可靠。有关部门和企业要加快新
技术、新工艺和新设备的应用，提高防灾减灾能力，并针对基层
应急管理的重点和难点问题，加强与有关科研院所的联合攻关。
有条件的基层单位要加强应急管理的信息化建设，配备必要的设
备，逐步实现与有关部门数据信息的互联互通。
（四）正确引导舆论。全市各基层组织和单位要提高正确引
导舆论的意识和水平。突发事件发生后，履行统一领导职责或组
织处置突发事件的人民政府，要依照法律法规和有关规定，在第
一时间发布准确、权威信息，正确引导舆论，稳定公众情绪，防
止歪曲事实、恶意炒作，克服或及时消除可能引发的不良影响。
突发事件发生地的居委会、村委会和其他组织应当按照当地人民
政府的决定、命令，进行宣传动员。应急救援工作结束后，要认
真总结经验教训，对舆论反映的客观问题要深查原因，切实整改。
要组织新闻媒体积极宣传报道典型人物和先进事迹，形成全社会
关心、支持、参与应急管理工作的良好舆论氛围。
天津市人民政府办公厅
二○○九年四月二十九日
主题词：经济管理 应急△ 意见
