全面建设节水型社会的行动纲领

　　日前，国家发展改革委、水利部、建设部发布了《节水型社会建设"十一五"规划》。这是我国第一个节水型社会建设规划，是"十一五"期间全面建设节水型社会的行动纲领。规划的出台，标志着我国节水型社会建设工作在试点经验的基础上，开始在全社会全面推行；也标志着节水型社会建设工作实现了由水利行业推动到全社会建设的跨越。水利部副部长胡四一就有关问题接受了记者采访。
　　问：请谈谈《节水型社会建设"十一五"规划》编制的背景。
　　答：我国水资源时空分布不均，水旱灾害频繁。随着经济社会的快速发展，水资源短缺、用水效率低下、水污染严重等问题日益突出，节水的力度远远赶不上用水增长的幅度、水污染加剧的程度和水生态恶化的速度。这反映出传统的治水模式已不能适应新形势的要求。1998年以来，水利部在中央水利工作方针的指导下，进行了现代水利、可持续发展水利的探索，治水思路发生了深刻转变。各级水利部门从重视水资源的开发、利用、治理，转变为愈加重视水资源的配置、节约和保护，节水型社会建设成为水利行业落实科学发展观的一项中心工作。在这种情况下，迫切需要一个纲领性的文件，以科学指导、统筹部署全国节水型社会建设工作。2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，"要积极建设节水型社会。要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程"。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要建设资源节约型和环境友好型社会，并把"十一五"期间单位工业增加值用水量降低30％列入约束性指标。2005年6月，国务院下发《关于做好建设节约型社会近期工作的通知》，明确要求编制《节水型社会建设"十一五"规划》，以科学指导全国节水型社会建设工作。为此，由国家发展改革委牵头，会同水利部等有关部门，以《全国水资源综合规划》成果为基础，于2005年10月正式启动了规划的编制工作。2006年6月完成了规划初稿，10月征求了有关部门和社会团体的意见，11月通过了专家论证，经过反复修改与协调，形成了现在的规划。
　　问：请谈谈《节水型社会建设"十一五"规划》的意义。
　　答：这个规划的发布是一个重要的里程碑。它是"十一五"期间我国节水型社会建设的行动纲领。规划在分析现状的基础上，系统地提出了节水型社会建设的指导思想、原则、目标和主要任务，明确了重点节水领域，指出了不同区域节水型社会建设的侧重点，对节水型社会制度建设和重点工程项目提出了要求，具有战略性、政策性、综合性和可操作性。"十一五"期间我国建设节水型社会最重要的任务就是全面贯彻实施这个规划。它标志着节水型社会建设工作在试点经验的基础上，开始在全社会全面推行。"十五"时期确立了甘肃省张掖市、四川省绵阳市、辽宁省大连市等12个全国节水型社会建设试点。通过典型引路、经验推广，重点推动了河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区和南水北调东中线受水区的节水型社会建设，取得了初步成效。以张掖试点成功建设为代表，初步回答了什么是节水型社会，要不要、能不能建设节水型社会，以及如何建设节水型社会的问题，为建设中国特色的节水型社会奠定了理论基础，也形成了我国节水型社会建设的一系列基本经验。规划的编制充分吸收了试点实践探索取得的基本经验，以及多年以来水资源管理、节约和保护中行之有效的制度、措施和方法，并对全面推进节水型社会建设作出了部署。其次，它标志着节水型社会建设工作从部门推动上升到了国家整体推进的阶段。本次规划的编制任务由国务院下达，得到了各地各有关部门的广泛支持。这说明，全社会对节水型社会建设已形成了基本共识，标志着节水型社会建设已从行业推动发展到了全社会建设的阶段。
　　问：《节水型社会建设"十一五"规划》提出的目标是什么？
　　答：规划提出，到2010年，节水型社会建设要迈出实质性的步伐、取得明显成效，水资源利用效率和效益显著提高，单位GDP用水量比2005年降低20%以上。农田灌溉水有效利用系数由0.45提高到0.50，单位工业增加值用水量低于115立方米，比2005年降低30％以上。高用水行业主要产品单位用水量指标总体达到或接近上世纪九十年代初期国际先进水平，其中大型企业达到本世纪初国际先进水平。全国设市城市供水管网平均漏损率不超过15％，生活节水器具在城镇得到全面推广使用。北方缺水城市再生水利用率达到污水处理量的20％，南方沿海缺水城市达到5－10％。通过规划实施可减少年需水量690亿立方米。
　　问："十一五"期间节水型社会建设的指导思想与基本原则是什么？
　　答：指导思想：以党的十六大和十六届五中全会、六中全会精神为指导，全面贯彻科学发展观，落实节约资源基本国策，以提高水资源利用效率和效益为核心，以水资源统一管理体制为保障，以制度创新为动力，以转变经济增长方式、调整经济结构、加快技术进步为根本，转变用水观念、创新发展模式，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，综合采取法律、经济、科技和行政等手段，促进经济社会发展与水资源相协调，为全面建设小康社会提供水资源保障。
　　基本原则：一是坚持以人为本，促进协调发展；二是坚持制度创新，规范用水行为；三是坚持政府主导，全民共同参与；四是坚持节水减污，促进循环使用；五是坚持科技创新，促进高效利用；六是坚持统筹规划，加强分类指导。
　　问："十一五"期间节水型社会建设的主要任务是什么？
　　答：规划详细地明确了"十一五"期间节水型社会建设的具体任务。概括起来，主要有以下四项：一是建立健全节水型社会管理体系。完善促进节约用水的法律法规体系，通过制度建设规范用水行为。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，全面实行区域用水总量控制与定额管理。完善节水激励政策，注重运用价格、财税、金融等手段促进水资源的节约和高效利用等。二是建立与水资源承载能力相协调的经济结构体系。根据水资源条件，调整不同区域经济发展方向和功能定位，优化区域产业布局。国民经济和社会发展要充分考虑水资源承载能力。要构建节水型产业结构等。三是完善水资源高效利用的工程技术体系。"十一五"期间，要重点开展农业重点节水工程、工业重点节水工程、城市生活重点节水工程、非常规水源利用重点工程、节水型社会建设示范、能力建设工程六大重点工程。四是建立自觉节水的社会行为规范体系。建设与节水型社会相符合的节水文化，逐步形成"浪费水可耻、节约水光荣"的社会风尚。
　　问："十一五"期间节水型社会建设在总体布局上是如何考虑的？
　　答：规划在总体布局中主要明确了规划节水量和区域重点两方面的内容。
　　关于规划节水量：到2010年，通过规划的节水措施约可减少年需水量690亿立方米，届时供需缺口可从现状的350亿立方米降低到220亿立方米，在基本保障经济社会发展及退减部分挤占的河道湖泊生态用水的同时，有效缓解部分地区的供需矛盾。在690亿立方米需求减少量中，通过优化产业结构和推进增长方式转变等措施，可减少水资源需求增量338亿立方米；通过各类节水工程建设，年节水量352亿立方米，其中农业节水工程节水量200亿立方米，占工程节水量的57%；工业节水工程节水量134亿立方米，占38%；城镇生活节水工程节水量18亿立方米，占5%。
　　关于区域重点：我国各地经济社会发展水平、水资源条件及承载能力差异较大，节水型社会建设的侧重点也有所区别。为此，根据经济社会发展的总体布局和区域水资源及其开发利用特点，将全国划分为六大区域：东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南沿海地区、西南地区和西北地区，对每个区域都提出了节水型社会建设的侧重点，同时将全国工程措施节水量在六大区域中进行了任务分解。
　　问："十一五"期间节水型社会建设工作重点在哪些领域开展？
　　答：提出了四个重点领域：一是农业节水领域，主要从"优化农业种植结构"、"大中型灌区节水改造"、"小型灌区和井灌区节水改造"、"田间节水改造"、"牧区节水灌溉"和"旱作节水"、"林果和养殖业节水"、"农村生活节水"8个方面提出了具体内容；二是工业节水领域，重点是抓好火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品7个高用水行业的节水工作；三是城镇生活节水领域，主要是从降低供水管网漏损、推行节水器具等方面进行了要求；四是非常规水源利用领域，主要是海水与苦咸水利用、再生水利用、矿井水利用、雨洪水利用4个方面。以上重点领域及其主要内容，基本覆盖了节水潜力大、投资省、见效快的领域。
　　问："十一五"期间节水型社会建设要建立健全哪些管理制度？
　　答：节水型社会建设的核心是制度建设。"十一五"期间，要深化体制改革，加强制度建设，逐步形成有利于节约用水和水资源高效利用与有效保护的水管理体制及机制。为此，规划详细地提出了"十一五"期间节水型社会体制、机制及制度建设的具体内容。主要分为5个方面：一是完善水资源管理体制。包括完善流域与区域相结合的水资源管理体制、加强行政区域内水资源综合管理等；二是建立健全用水总量控制和定额管理制度。包括确定流域和行政区域用水总量控制指标、建立年度水量分配方案、全面制定用水定额、全面推进计划用水等；三是完善取水许可和水资源有偿使用配套制度。包括配套完善取水许可制度、全面推行水资源论证、全面实施水资源有偿使用制度等；四是建立健全排污许可和监督管理制度。包括健全水功能区管理制度、完善入河排污口监督管理、完善取用水户退排水监督管理等；五是完善水价形成机制。包括实行差别水价，提高水费征收率，推进农业用水计量收费、完善农业水费计收办法、推行到农户的终端水价，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，完善水价形成机制等。这5个方面囊括了节水型社会制度建设的核心内容，其它方面，例如建立节水绩效考核制度、节水产品认证制度等作为保障措施进行了强调。
　　问："十一五"期间节水型社会建设的重点工程项目有哪些？
　　答："十一五"期间节水型社会建设的重点工程项目主要分为6类，分别是：农业节水重点工程项目、工业节水重点工程项目、城市生活节水重点工程项目、非常规水源利用重点工程项目、节水型社会建设示范和能力建设工程项目。其中农业节水重点工程项目主要安排大型灌区节水改造、中型灌区节水改造、井灌区节水改造、节水灌溉示范、雨水集蓄和旱作节水灌溉示范、牧区节水灌溉饲草料基地示范、养殖业节水示范等7类；工业节水重点工程项目主要对火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品等高用水行业进行改造，减少用水量，提高废水处理回用能力，有条件的利用海水、再生水和矿井水。城市节水重点工程项目主要安排城市供水管网改造、小城市及县城供水管网改造、建筑单体和居民小区中水利用示范、城区雨水利用示范及节水器具标准化及应用示范等。非常规水源利用重点工程项目主要安排海水直接利用和海水淡化、城镇污水集中处理再生利用、矿井水利用示范和再生水利用水质安全关键技术示范等4类。节水型社会建设示范项目主要是根据我部推动节水型社会建设试点工作的需要和总体部署，提出到"十一五"末，建设100个国家级节水型社会建设试点。投资主要用于试点地区节水型社会制度建设、节水技术与工程示范、节水宣传等方面。能力建设工程项目主要是落实节水型社会各项管理制度的必要硬件和软件保障，包括直接为总量控制服务的省界断面计量监测、水资源管理信息系统建设，以及节水执法监督能力建设项目。
　　问：为有效实施规划，需要哪些保障措施？
　　答：提出了8个方面的主要保障措施。一是加强组织领导，建立协调机制。各级政府要高度重视节水型社会建设工作，把节水型社会建设纳入国民经济与社会发展规划和政府重要议事日程。各地要建立相应的协调机制，明确相关部门的责任和分工，确保责任到位、措施到位、投入到位。二是完善法规政策，强化执法监督。建立健全节水法律法规和标准体系，强化节水执法监督管理。推行有利于节水型社会建设的经济政策，建立健全有利于节约用水的价格、税收、信贷等政策体系，完善和制定鼓励节水型社会建设的财税政策等。三是加强用水管理，强化基础工作。加强用水计量的监督管理和用水统计，大力推进农民用水户参与灌溉管理等。四是加大政府投入，拓展融资渠道。中央及地方各级政府按照建设目标和任务，安排专项资金重点支持节水型社会试点及示范区建设。要完善政府、企业、社会多元化节水投融资机制，引导社会资金参与。五是严格绩效考核，扩大公众参与。主要有建立节水绩效考核制度，推进公众参与节水管理等。六是加强市场监管，严格市场准入。依法加强节水产品的监督管理，严格执法。继续开展节水产品认证，扩大节水产品的认证范围，引导生产者和消费者生产和购买高效节水产品。研究建立强制性节水标识制度。七是依靠科技进步，推广节水新技术。加快节水科技支撑体系建设，积极开展国际合作与交流，建立和完善节水技术推广和服务体系。八是加强宣传教育，提高节水意识。
　　问：水利部如何组织贯彻实施《节水型社会建设"十一五"规划》？
　　答："十一五"期间节水型社会建设最重要的工作就是全面贯彻实施这个规划。在国家规划的编制过程中，我们采取了上下联动的措施，也就是说，各省、自治区、直辖市在国家规划的指导和总体部署下，也在制定本地区的"十一五"节水型社会建设规划。各地区的"十一五"节水型社会建设规划是结合本地实际情况，对国家规划的目标与任务的具体分解。所以，当前的首要任务是督促各地区尽快制定发布本地区的"十一五"节水型社会建设规划。第二，制定具体实施方案。目前，我部正在组织有关单位制定规划的具体实施方案，将对规划的内容进一步细化，将规划确定的目标与任务层层分解，落实到各地区、各有关行业、有关部门，并制定年度工作计划。各省、自治区、直辖市也要将本地区节水型社会建设规划的目标与任务层层分解落实。第三，建立健全节水管理机构，理顺节水管理体制。落实规划，必须有一个强有力的组织领导机构。全国节约用水办公室作为全国节水工作的主管机构，将会同有关部门全力以赴地组织实施好规划。各地区也要加强组织领导，健全节水管理机构，理顺节水管理体制，明确具体的节水执法主体，保障规划顺利实施。第四，建立节水绩效考核和目标考核责任制，加强监督检查。根据规划确定的原则，地方各级政府对本地区节水型社会建设负总责，规划的具体目标与任务要分解落实到有关部门，纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核指标体系。我部将会同有关部门不定期抽查各地贯彻实施规划的情况，定期公布。第五，要继续加强试点建设工作。通过试点示范，取得更多的经验，充分发挥试点带动作用，更好地促进规划的落实。第六，及时总结经验，及时发现问题，定期开展规划实施评估工作。以上只是对规划组织实施的初步考虑，具体的措施将在规划实施方案中进一步予以明确。