日前，国家计委、财政部、国家外汇管理局联合发布了《外债管理暂行办法》。该《办法》是我国首部从全口径角度规范各类外债管理的规章，对外债定义和分类、举借外债和对外担保、外债资金使用、外债偿还和风险管理，以及外债监督等作了明确规定。
举借外债是我国利用外资的主要方式之一，对促进国民经济发展起到了积极作用。党的十六大指出，在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全。国际经验表明，外债安全关系到国民经济的健康运行和金融体系的稳定，是经济安全的重要方面。外债的总量和结构是国际收支平衡的重要监测指标。《外债管理暂行办法》的出台，对于完善我国外债管理法规体系，加强全口径外债管理，规范举借外债行为，提高外债资金使用效益和防范外债风险具有重要意义。
该《办法》自2003年3月1日起实施。
问：近期国家计委、财政部、国家外汇管理局联合发布了《外债管理暂行办法》，能否介绍一下《暂行办法》出台的背景？
答：通过举借外债利用一部分外资来发展本国经济，是世界各国、特别是发展中国家的通行做法。近20年来，我国通过借用国际金融组织贷款、外国政府贷款和国际商业贷款支持了一大批国家重点建设项目，引进了先进技术装备和管理经验，有力地促进了国民经济和社会发展。同时，我国一直十分注重外债风险的防范，对外债实行严格的监控。目前，我国外债总量、结构均保持在合理水平，外债偿债率、负债率等安全性指标均控制在安全线以内。国际经验表明，外债安全关系到国民经济的健康运行和金融体系的稳定，是经济安全的重要方面。亚洲金融危机和南美一些国家出现的金融动荡，都与外债总量和结构失控有着密切的关系，教训是深刻的。
以加入世贸组织为标志，我国对外开放步入新阶段，与世界经济和国际市场的联系更加紧密。在新形势下，我们将继续扩大利用外资，同时也不能放松外债监管，要不断地改进和规范外债管理方式，确保国际收支平衡。
根据国务院关于加强外债全口径管理的有关要求，国家计委会同财政部、国家外汇管理局在征求各方面意见的基础上，制定了《外债管理暂行办法》。《暂行办法》对于完善我国外债管理法规体系，加强全口径外债管理，规范举借外债行为，增加管理的透明度，提高外债资金使用效益和防范外债风险具有积极的意义。
问：能否简要介绍一下《暂行办法》有那些新的特点？
答：《暂行办法》包括总则、举借外债和对外担保、外债资金使用、外债偿还和风险管理、外债监管和附则，共6章52条。对各类外债的借、用、还各环节作了明确规定。《暂行办法》是在总结20年来外债管理经验基础上形成的，制定办法时充分考虑到我国国情以及现行外债管理的实际情况和做法，总体上保持了政策的稳定性和连续性，同时具有以下几个新的特点：
第一，《暂行办法》是我国首部从全口径角度规范各类外债管理的规章。虽然我国对外债一直实行严格的管理，但过去的管理规定仅是针对某类外债或外债管理的某个方面，此次制定全口径的外债管理办法，增强了系统性，提高了透明度，有利于从整体上把握外债总量及各类外债间的关系。
第二，《暂行办法》针对不同种类外债，实行分类管理。对于国际金融组织贷款和外国政府贷款等主权外债，由国家统一对外举借。最终用款人根据转贷协议承担相应偿还责任。对于国际商业贷款，按国有商业银行、中资企业、外商投资企业和外资金融机构实行分类管理。
第三，《暂行办法》使外债监管更加严密。尽管全国外债总量保持在合理的水平上，但也存在某些境内机构通过借款合同、担保合同以外的其它方式变相举债、违规担保等逃避监管的现象。此次《暂行办法》中明确规定，无论以何种方式体现，只要在实质上构成对外偿还义务或潜在偿还义务的，就必须纳入外债监管。例如，《暂行办法》规定，严格禁止以保证外商固定回报等方式变相举债。《暂行办法》还要求有关金融机构在开展外汇业务时，发现违规举债行为，应当及时向有关外债管理部门报告并协助调查。
问：过去一些外债管理的规定和政策性文件主要是对举借外债进行规范，《暂行办法》将“外债偿还和风险管理”单独设立一章，能否解释一下这样做的考虑？
答：由于近年来国内资金相对充裕，我们加强了对借用国外贷款、特别是国际商业贷款规模的控制，鼓励企业借用国内银行外汇贷款。目前，我国当年外债还本付息规模已大于新借外债规模，因此加强外债偿还和风险管理显得十分重要。在外债偿还上，《暂行办法》明确规定，主权外债由国家统一对外偿还，以国家信用作保证，最终债务人根据转贷协议对国家承担还款责任。非主权外债则由债务人自担风险，自行偿还。《暂行办法》要求各类债务人均应加强外债风险管理。以往，一些国内企业重借轻还，自觉防范外债风险的意识不强，也缺乏操作经验。去年国家计委会同人民银行、国家外汇管理局出台了《国有和国有控股企业外债风险管理及结构调整指导意见》，鼓励和引导企业抓住市场利率较低的有利时机，积极调整外债结构，规避外债风险。《指导意见》出台后，收到了积极的效果。一些国有大型企业采取多种手段主动调整外债结构，明显降低了外债成本。
问：为什么“外商投资企业举借的中长期外债累计发生额和短期外债余额之和应当控制在审批部门批准的项目总投资和注册资本之间的差额以内”？
目前，我国外商投资企业外债余额已占全国债务余额的四分之一，从规模上看，外商投资企业外债必须纳入外债安全监管范围。外商投资企业可在已批准的项目总投资和注册资本之间的差额之内自主举借外债，无须逐笔审批，较好地体现了国家总量控制与企业自主借债的结合。
问：如何理解“对境内外资金融机构举借外债实行总量调控”？
近年来，外资金融机构外债管理出现了一些新的情况。一是2001年我国对登记外债口径进行了调整，即将境内外资金融机构对外负债纳入我国外债统计监测范围，而境内机构对境内外资金融机构的负债不再统计为外债；二是2001年底我国加入了世界贸易组织，取消了外资银行在中国境内开展外汇业务的地域和客户限制，外资银行可直接向中资企业发放外汇贷款。因此，《暂行办法》明确，外债是指境内机构对非居民承担的外币债务，境内外资金融机构作为居民向非居民举借的债务为外债，国家将对此实行总量控制。考虑到外资金融机构外债管理的特殊性，具体管理办法将另行制定。其基本原则是：既要有利于外债总量控制，也要方便外资金融机构开展境内外汇贷款业务。
问：按《暂行办法》中的外债定义，境内机构对非居民承担的以外币表示的债务为外债，请问对以人民币计价的对外债务是否纳入管理？
答：从国际口径看，以外币计价和以本币计价的对外债务都应纳入外债管理。改革开放以来，我国形成的外债基本上是外币债务，以本币计价的外债很少发生，尚不具备形成规范的条件，因此在《暂行办法》中未纳入管理范围。随着我国对外开放的不断深化，将陆续出现以人民币计价的对外债务问题。例如，经批准的合格境外机构投资者可以从事境内证券投资，其购买我国债券将形成人民币计价的对外债务；境内金融资产管理公司在对外转让不良债权时，也会产生人民币计价的外债。对于上述问题，我们将结合新的形势加以深入研究，在条件成熟时纳入管理规范。
