中国政法大学教授　薛刚凌

　　●加强社会管理立法，依法管理和监督各类社会组织，是经济社会发展的必然要求。

　　●加强社会管理立法，主要是通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等。

　　改革开放以来，随着政府职能转变以及企事业单位社会职能的剥离，大量公共事务逐步由各种社会组织承担，社会组织得到了很大发展，在社会管理中发挥了重要作用，但社会组织在发展中也面临许多问题。比如，村民可以就哪些问题制定自治规则，自治规则和法律的关系如何？自治规则具有什么样的效力，如何保障其实施？社会组织的管理经费从何而来，如何保障？社会组织与其成员之间发生冲突时由谁来解决？等等。加强社会管理立法，依法管理和监督各类社会组织，是经济社会发展的必然要求，对于构建和谐社会具有重要意义。

　　社会管理立法涉及的问题很多。从宏观角度看，需要解决以下问题：

　　社会组织的法律地位。社会组织虽然不是行政机关，但它从事的公共管理却具有公法性质，所以要遵循公法规则。国家应通过立法，赋予其行政主体或公法人的资格，并明确社会组织与政府的关系。

　　社会组织的工作范围。这包括村民自治事项、社区管理事项、行业管理范围、高校自治范围等等。社会组织的工作范围直接涉及政府与社会的分工，需要详细梳理，如在经济领域，哪些公共事项必须由政府管理，哪些可由行业组织自主管理。在发达国家，经济领域的许多管理都由行业组织承担，行业发展规划、技术改造、市场准入、信息提供、违规处置、名牌评选等都由行业组织完成。

　　社会组织的经费来源。没有基本稳定的经费来源渠道，各类社会组织就很难正常开展工作。经费来源可根据社会组织性质的不同而有所区别，包括国家财政拨款、事业启动经费支持、会员缴纳年费、公共设施使用收费等。

　　社会组织的管理手段。社会组织可以采用哪些手段进行管理，直接关系社会管理的成败。实践中比较多见的是自治规则和处罚手段等，但自治规则的效力、实施保障以及处罚的限制都不明确，需要通过立法加以规定。

　　社会组织的管理程序。社会管理作为公共行政的组成部分，需要遵循公法规则，其程序要体现民主、公正、理性和高效等价值追求。无论是主要管理人员的产生、自治规则的制定还是具体的处理决定或处罚，其程序都要符合正当性的要求，并且要公开透明。

　　社会组织的监督与管理。社会组织不具有国家行政所具有的强大控制力，但掌握大量公共权力和公共资源，对相关人的权益具有重大影响，因而需要对其进行监督和管理。为保障社会组织的相对独立，避免形成对政府的过多依附，监督权不宜太多地交给政府行使，而可以主要由法院承担。对那些涉及财政拨款或国家重大利益、需要快速处理的事项，则必须赋予政府必要的监管权力。从微观的角度看，每一类社会组织都有自己的特点，如村民自治和行业管理之间就存在很大差异，需要运用不同的法律规则来建构相应的秩序。

　　需要指出的是，由于各种原因，我国缺乏社会自治的传统和文化基础，社会组织的成长发育很不充分。着眼于构建和谐社会的实际需要，有必要制定一部综合性的社会组织促进法，以法律形式促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康发展。