2006年6月，《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号，以下简称《若干意见》）出台。为便于各地区、各部门及相关企业学习理解和贯彻落实《若干意见》，近日中国政府网记者就有关问题采访了国家发展改革委负责人。
问：《若干意见》出台的背景是什么？
答：近年来，煤矿瓦斯防治工作和煤层气产业发展备受人们关注。我国化石能源资源中，煤炭占90%以上。2005年，我国煤炭分别占能源生产总量的76%和能源消费总量的69%，是世界上第一煤炭生产大国和消费大国。与世界主要产煤国家相比，我国95%以上的煤矿是井工开采，煤炭赋存和生产条件差。国有重点煤矿中，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井约占一半。煤矿瓦斯成为煤矿安全生产的重大隐患。新中国成立以来，煤矿共发生22起一次死亡百人以上事故，其中20起为瓦斯（煤尘）事故，事故起数和死亡人数，分别占91%、93%。2004年和2005年，河南、陕西、辽宁、黑龙江、河北等地煤矿发生了5起一次死亡百人以上的瓦斯（煤尘）爆炸事故，给人民生命财产带来了巨大损失，在国内外造成严重影响。
煤层气是一种以吸附状态赋存于煤层中的非常规天然气，也称煤矿瓦斯，其主要成份是甲烷。作为一种危险气体，当甲烷在空气中的浓度达到5～16%时，遇明火就会爆炸，这是煤矿瓦斯爆炸事故的根源。瓦斯直接排放到大气中，其温室效应约为二氧化碳的21倍，对生态环境破坏性极强。如果把煤矿瓦斯利用起来，如用于发电、民用、汽车燃料、化工等领域，就是一种热值高的洁净能源和重要原料。
我国煤田地质条件复杂。地面钻井抽采煤层气技术难度大、单井产量低、生产成本高、投资回收期长。井下抽采瓦斯技术要求高，抽出的瓦斯浓度较低，管路运输不安全。由于对煤矿瓦斯抽采利用的认识不到位，资金投入不足，技术研发重视不够，瓦斯利用受到制约，如瓦斯发电上网难，特别需要国家在市场准入、发电上网、基础设施等方面加强宏观调控，给予有力的政策扶持。
党中央、国务院高度重视煤矿瓦斯防治工作和煤层气产业发展。2005年2月23日，国务院常务会议提出了7条措施，并决定由国家发展改革委会同国家安全生产监督管理总局、科技部等12个部门组成煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，在全国煤矿集中开展瓦斯防治工作。为此，国家发展改革委会同有关部门组织开展了加快煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的专题调研工作，在征求各方面意见的基础上，制订了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，提出了较为全面的政策措施。在国务院领导同志的高度重视下，《若干意见》正式印发实施。
问：当前煤矿瓦斯抽采利用中还存在哪些困难和问题？
答：总体看，我国煤矿瓦斯抽采利用迈入了一个新的发展阶段。井下瓦斯抽采技术已经形成体系，并在高瓦斯矿井全面应用。2005年，全国煤矿抽采瓦斯23亿立方米，利用超过10亿立方米。阳泉、淮南、水城、盘江、松藻、晋城、抚顺等7个矿区，年抽采瓦斯量超过1亿立方米。地面煤层气开发通过示范工程建设，已进入商业化开发阶段。2005年，全国施工煤层气井328口，超过历史累计施工井数（截至2004年施工287口）总和。2005年12月底，淮南煤矿低浓度瓦斯输送及安全发电技术通过专家鉴定。但是，我国煤矿瓦斯事故没有从根本上得到遏制，煤矿安全形势依然严峻，煤层气产业化、商业化水平低。
一是煤矿瓦斯抽采难度增大。我国高瓦斯矿井多，尤其在安徽、河南、山西、江西、湖南、贵州、四川、重庆等省市煤炭开发区域，煤层瓦斯含量高、压力大、透气性差，抽采难度大。2005年全国煤矿瓦斯抽采量占实际涌出量的15%。目前，国有重点煤矿矿井平均开采深度约420米，开采深度超过1000米的有10余处。随着煤炭开采深度增加，瓦斯压力和地应力增加，瓦斯抽采难度进一步增大。
二是基础理论研究和技术创新不够。我国煤矿生产力整体水平较低，煤矿瓦斯抽采利用的技术支撑能力不足，从理论和技术方面都存在许多关键性难题，如对煤与瓦斯突出机理还没有根本认识。一些公益性、前瞻性、共性关键技术与装备的研发，从人才、基础设施到资金缺乏必要的支撑，特别是基础性研究和技术创新与实际差距很大，专业领域人才出现断档。
三是缺乏有力的监管措施。目前，煤层气抽采和利用缺乏安全管理规范、行业标准和监管法规，影响了煤层气产业健康有序发展。如一些地方煤层气抽采与煤炭开采不协调，有的煤层气开发企业“跑马圈地”却“占而不探”，有的煤矿企业重抽采轻利用，这既不利于调动各方面参与煤层气开发利用的积极性，也影响了煤炭产业的可持续发展。
四是煤层气（煤矿瓦斯）利用受制约。在煤层气开发区域，没有与之相配套的长输管线，致使开发与市场脱节，出现“点天灯”现象。低浓度瓦斯的输送和利用还没有标准和规范，大量低浓度瓦斯只能稀释后排空。利用煤矿瓦斯发电入网价格低，发电企业无利可图，限制了矿井瓦斯利用。2005年，全国煤矿瓦斯利用量占抽采量的43%。
问：加快煤层气抽采利用工作有哪些重要意义？
答：《若干意见》的出台是贯彻以人为本、落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的重要体现，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。加快煤层气抽采利用工作，对于保护生命、节约资源、保护环境，具有重要意义。
第一，改善煤矿安全状况。瓦斯是煤矿安全生产的最大危害，煤矿瓦斯防治是今后一个时期煤矿安全生产的重中之重。先抽后采，是防范瓦斯事故、提高煤矿生产安全保障程度的治本之策。通过开展煤矿瓦斯抽采利用工作，可使高瓦斯矿井处于低瓦斯状态下开采，减少瓦斯涌出量，消除瓦斯突出危险。据晋城矿区实测，地面一个钻孔每天抽采瓦斯2500立方米，每年可使0.1平方公里范围内的吨煤瓦斯含量降低约1立方米。经过7到8年的预抽，吨煤瓦斯含量可降低到10立方米以下，达到相对安全的程度。
第二，增加清洁能源供应。我国煤层气资源丰富，居世界第三位。根据新一轮资源评价，我国埋深2000米以浅煤层气地质资源量约36万亿立方米，可采资源量约10万亿立方米。这是一笔宝贵的能源资源。随着抽采利用技术不断成熟和扶持政策逐步到位，煤层气开发利用将成为前景广阔的新兴能源产业。煤层气作为汽车燃料，每立方米煤层气发热量相当于1公升高标号汽油。煤层气作为居民燃气、锅炉和工业燃料，每立方米煤层气发热量相当于1.3千克标准煤。
第三，有利于保护生态环境。据测算，我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放瓦斯约150亿立方米。如果把煤矿瓦斯利用起来，将会大大减少温室气体的排放。利用1000立方米瓦斯，相当于减排约15吨二氧化碳。按年排空150亿立方米瓦斯全部利用估算，每年可减少排放二氧化硫76万吨、烟尘186万吨，避免了煤炭加工、运输时产生的扬尘等大气污染。
第四，可以解放煤矿生产力。在高瓦斯矿区，能否把煤矿瓦斯治理好，对高产高效矿井建设至关重要。通过提前预抽、边采边抽和采空区抽采，驯服住瓦斯这只“老虎”，可以从根本上解放煤矿生产力。如淮南矿区，10年前年煤炭产量只能维持在1000万吨左右，大力开展瓦斯抽采利用后，年产量提高到现在的3000万吨。
第五，增加就业渠道。煤矿企业和地面煤层气开发企业通过建立健全抽采系统，开展管网输送，充分利用抽采的瓦斯作为能源和原料，实现产业化运营，可以带动道路、管道、钢铁、水泥、化工、电力、生活服务等相关产业发展，特别是钻机、瓦斯抽采、瓦斯发电机组、监测监控等设备制造业，能够有效拓宽就业渠道，增加就业机会，促进区域经济和社会的协调发展。
问：《若干意见》重点提出了哪些要求和措施？
答：《若干意见》明确了坚持先抽后采、治理与利用并举的指导方针，并提出了16条意见。归纳起来，主要有两个方面。
从约束性措施方面，提出了以下要求：一是国土资源管理部门要依法加强对煤层气勘查开采活动的监督管理，严格执行国家关于最低勘探投入量和施工期的基本要求。二是煤层中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采。三是坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权重叠问题。凡新设探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。四是制订煤层气大气污染物排放的具体标准，限制企业直接向大气中排放煤层气。
从鼓励扶持政策方面，提出了以下措施：一是煤层气抽采利用项目建设用地，按照国家《划拨用地目录》等规定予以优先安排。二是煤矿企业提取的生产安全费用可用于煤层气井上井下抽采系统建设。三是煤层气经处理后，质量达到规定标准的，可优先并入天然气管网及城市公共供气管网。四是煤矿企业利用瓦斯发电，可自发自用；多余电量优先上网，不参与市场竞争。五是煤层气售价由供需双方协商确定。煤层气发电价格由国家价格主管部门确定或执行当地火电脱硫机组标杆电价。六是对地面直接从事煤层气勘查开采的企业，2020年前可按国家有关规定申请减免探矿权使用费和采矿权使用费。煤层气抽采利用设备在基准年限基础上实行加速折旧，折旧资金在企业成本中列支。财政部正在会同税务总局、发展改革委等有关部门制订税收优惠政策的具体办法。七是各级政府要积极筹措资金，为煤层气抽采利用项目提供资金补助或贷款贴息。
问：贯彻落实《若干意见》有哪些具体要求？
答：当前，关键要把各项政策措施尽快落实到位，让煤炭和煤层气开发企业感受到国家政策实实在在的支持。
第一，要加大学习宣传贯彻《若干意见》的力度。要从贯彻落实科学发展观的高度，通过各种新闻媒体、召开专题会、举办培训班等多种形式，提高有关部门和单位、煤矿企业的认识，努力营造建设煤矿瓦斯防治这一“生命工程”的浓厚氛围，加快推进煤矿瓦斯抽采和利用工作。
第二，要抓紧制订《若干意见》相关配套政策。财政、税务部门要尽快出台瓦斯抽采利用的税收扶持政策。煤矿安监部门要尽快出台先抽后采的标准。环保部门要积极研究限制煤矿瓦斯直接排空的标准。有关部门要进一步理顺煤层气管理体制，完善竞争机制，加强煤矿瓦斯灾害防治关键技术攻关和基础研究，推广应用先进适用技术。
第三，要结合实际贯彻落实好《若干意见》。各地要积极行动起来，认真分析现状，紧密结合本地区实际，制订针对性强、切实可行的措施，促进煤矿瓦斯治理和利用工作迈上新台阶。要认真学习江西省的做法，把抽采利用煤矿瓦斯与安全、效益一并列为企业经营者考核指标；安排专项财政资金，鼓励企业抽采和利用瓦斯，每立方米各奖励0.05元。
第四，要认真解决煤层气开发利用的重大问题。针对一些地区煤层气和煤炭矿业权设置重叠、煤层气抽采与煤炭开采不协调的问题，有关地方和部门要认真研究并建立煤炭生产和煤层气开发相互协调、良性互动的机制，充分调动各方面参与煤层气开发利用的积极性，促进煤矿瓦斯抽采利用和煤层气产业健康发展。
