国务院法制办负责人就《风景名胜区条例》

　　有关问题答中国政府网记者问

　　日前，国务院对1985年6月颁布的《风景名胜区管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）作了全面修订，新修订的《风景名胜区条例》（以下简称《条例》）将于2006年12月1日正式施行。为方便公众了解《条例》内容，国务院法制办负责人接受了中国政府网记者的采访。

　　问：为什么要修订《暂行条例》？

　　答：风景名胜资源是珍贵的自然文化遗产，切实保护好这些资源，是落实科学发展观的重大课题。长期以来，党和政府对风景名胜资源保护十分重视。《暂行条例》对加强风景名胜区的保护，合理利用风景名胜资源，发挥了积极的作用。但随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展，《暂行条例》已经不能适应风景名胜区管理工作的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题，比如：风景名胜区规划制度不完善，规划编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性、合理性和权威性；对风景名胜区的保护不力，重开发、轻保护，甚至破坏风景名胜资源的问题比较严重；风景名胜区管理机构的设置比较混乱，政企不分，权责不清；风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取、使用制度不完善，影响了风景名胜区保护目标的实现；法律责任规定得过于原则，对违法行为的处罚力度不够，可操作性不强，给执法工作带来了一定困难等。

　　为解决上述问题，有必要在总结风景名胜区管理实践经验的基础上，对《暂行条例》进行修订。《条例》共7章52条，主要规定了风景名胜区的设立、规划、保护、利用与管理等内容。

　　问：《条例》对风景名胜区的设立作了哪些规定？

　　答：明确了风景名胜区的概念、设立原则和分级。风景名胜区，是指具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或进行科学、文化活动的区域。设立风景名胜区，应有利于保护和合理利用风景名胜资源。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，并分别规定了申请设立国家级风景名胜区和省级风景名胜区的条件和程序。

　　明确了风景名胜区与自然保护区的关系。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应相互协调。

　　明确规定风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的地方政府应在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区，对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应依法给予补偿。政府或政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或其他组织造成财产损失的，应依法给予补偿。

　　问：《条例》对风景名胜区的规划作了哪些规定？

　　答：风景名胜区规划是做好风景名胜区工作的前提，是风景名胜区保护、利用和管理的重要依据。为规范风景名胜区规划的编制、审批和修改工作，《条例》对风景名胜区规划作了以下规定：

　　一是规定风景名胜区规划分为总体规划和详细规划，并规定了风景名胜区总体规划和详细规划应包含的具体内容。

　　二是明确了风景名胜区规划的编制、审批机关和权限。国家级风景名胜区规划由省、自治区政府建设主管部门或直辖市政府风景名胜区主管部门组织编制；省级风景名胜区规划由县级政府组织编制。国家级风景名胜区的总体规划由国务院审批，详细规划由国务院建设主管部门审批；省级风景名胜区的总体规划由省级政府审批，详细规划由省、自治区政府建设主管部门或直辖市政府风景名胜区主管部门审批。

　　三是进一步规范了风景名胜区规划的具体编制程序。为提高规划编制的质量，保证其科学性和合理性，编制风景名胜区规划，应采用招标等公平竞争的方式，选择具有相应资质的单位承担，并须按照审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照有关法律法规和技术规范编制。编制风景名胜区规划，应广泛征求有关部门、公众和专家的意见，必要时还应进行听证，报请审批的材料中应包括社会各界的意见及意见采纳情况说明。风景名胜区规划经批准后，应向社会公布，任何组织和个人都有权查阅。

　　四是明确了风景名胜区规划的地位，强化了规划的权威性，并明确了修改程序。经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应报原审批机关备案。风景名胜区详细规划确需修改的，应报原审批机关批准。

　　问：《条例》对正确处理风景名胜资源的保护与利用的关系作了哪些规定？

　　答：为加强对风景名胜区的保护，进一步处理好风景名胜资源保护与利用的关系，《条例》明确了国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，并从以下方面作了规定：

　　一是要求对风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或随意改变。在风景名胜区内禁止修建储存危险物品的设施或进行开荒、开矿等活动，并对设置、张贴广告，举办大型游乐活动等行为作了严格限定。禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区或在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应按照风景名胜区规划，逐步迁出。

　　二是明确规定，在风景名胜区内从事建设活动应经风景名胜区管理机构审核后，依法办理审批手续；在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应报国务院建设主管部门核准。在风景名胜区内进行各项建设活动，应符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。

　　三是要求风景名胜区内宗教活动场所的管理依照有关宗教活动场所管理的规定执行。风景名胜区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应执行有关法律法规的规定。

　　问：《条例》对风景名胜区管理机构作了哪些规定？

　　答：风景名胜区管理机构是风景名胜区内各类活动的管理主体。为进一步规范风景名胜区管理机构，更好地保护和合理利用风景名胜资源，《条例》明确了设立风景名胜区管理机构的主体及管理机构的职责。风景名胜区所在地县级以上地方政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。风景名胜区管理机构实行政企分开，管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或个人行使。管理机构的工作人员不得在风景名胜区内的企业兼职。风景名胜区内的交通、服务等项目，应由风景名胜区管理机构依照有关法律法规和风景名胜区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营企业。风景名胜区管理机构应与经营企业签订合同，依法确定各自的权利和义务。

　　问：《条例》对风景名胜区的门票和风景名胜资源有偿使用费作了哪些规定？

　　答：为规范风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取和使用，《条例》明确了风景名胜区门票的出售单位及门票价格确定的原则。进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律法规确定。在风景名胜区内经营交通、服务等项目的企业，应缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理，专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。

　　问：《条例》对违反风景名胜区管理的违法行为规定了什么样的法律责任？

　　答：《条例》对风景名胜区内的有关违法行为规定了严格的法律责任：

　　一是加大了对严重破坏风景名胜资源的违法行为的处罚力度。对在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动，修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施，在核心景区建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等行为，作出了责令停止违法行为、恢复原状或限期拆除，没收违法所得，并处50万元至100万元罚款的规定。

　　二是区分违法行为的不同主体，对单位违法行为和个人违法行为的法律责任分别作了规定。对未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动的单位，作出了责令停止建设、限期拆除，处20万元至50万元罚款的规定；对实施上述违法行为的个人，也规定了相应的处罚措施。

　　三是对批准实施有关违法行为的地方政府以及有关主管部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，并在刑事责任方面与刑法作了衔接。

　　四是把行政处罚与承担民事责任相结合。在对侵害国家、集体或个人财产的违法行为规定行政处罚的同时，要求违法者承担民事责任，以增加其违法成本。