为贯彻落实财政部第35号部长令和本市有关文件精神，加快本市对市级行政单位国有资产管理的规章制度建设，结合上海实际，在征求有关方面意见和反复研究的基础上，制定了《上海市市级行政单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以全面规范和加强市级行政单位国有资产管理工作。
经市政府批准，《暂行办法》自2010年10月26日起正式施行。为便于各相关部门和单位更好地贯彻落实文件精神，现将《暂行办法》的有关内容解释如下：
第一章 总 则
本章共七条，主要规定本办法的制定目的、依据、适用范围、行政单位国有资产管理的概念、体制、任务、内容和原则。
一、制定背景
根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35号部长令）和上海市人民政府办公厅《关于印发上海市财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沪府办〔2009〕27号），市财政局负责“组织实施行政事业单位国有资产管理规章制度，按规定管理行政事业单位国有资产”。2010年初，经市政府批准，本市行政事业单位国有资产管理职能正式由市国资委移交市财政局。
为贯彻落实财政部第35号部长令精神，切实履行本市市级行政事业单位国有资产管理工作，按照市政府有关市财政局和市政府机管局的“三定”方案规定，市财政局与市政府机管局通过会商研究，经报市政府批准，明确了两局就市级行政事业单位国有资产管理的范围和职责分工。据此，结合上海实际情况，制定《暂行办法》。
二、目的和意义
《暂行办法》的印发实施，标志着本市市级行政单位国有资产管理工作进入一个新的阶段，对促进本市国有资产管理向规范化、科学化、法制化方向发展，维护市级行政单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，保障行政单位履行职能具有十分重要的意义。
《暂行办法》明确了本市市级行政单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各环节的管理，构建了市级行政单位国有资产从入口到出口的全过程的有效监管体系。
三、政策依据
《暂行办法》是根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（第35号部长令）和上海市人民政府办公厅《关于印发上海市财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沪府办〔2009〕27号）的有关规定，结合上海实际制定的。《暂行办法》是本市市级行政单位国有资产管理的规范性文件，与财政部第35号部长令相对应。
四、适用范围
《暂行办法》适用于本市市级行政单位，主要包括：市级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关等。
需要说明的是，根据财政部的统一规定，执行行政单位财务会计制度的单位，应当执行行政单位的国有资产管理办法。
五、管理体制
一是国家统一所有。市级行政单位国有资产所有权的唯一主体是国家，属全民所有。
二是上海市财政局和上海市人民政府机关事务管理局按规定监管。根据市政府有关市财政局和市政府机管局的“三定”方案规定，明确了市财政局和市政府机管局承担市级行政事业单位国有资产管理的职责分工。
三是单位占有、使用。市级行政单位对其占有、使用的国有资产拥有自主支配与使用、经批准出租和出借、取得并上缴相应收益、经批准处置，以及受法律保护，国有资产不受侵犯等权利。
六、主要任务
一是建立和健全各项规章制度。为使市级行政单位国有资产管理工作有法可依、有章可循，建立健全各项规章制度和实施细则，是规范和加强行政单位国有资产管理的首要任务。
二是保障国有资产的安全和完整。行政单位国有资产是市级行政单位履行工作职能的物质基础，保障国有资产的安全和完整，防止国有资产流失，是加强行政单位国有资产管理工作的一项基本任务。
三是推动国有资产的合理配置和有效使用。在保证行政单位履行职能、完成各项工作任务有充分资源保障的基础上，按照物尽其用的原则，实现优化配置，对长期闲置资产进行必要且合理的流动，充分发挥资产最大效益。
七、管理原则
一是资产管理与预算管理相结合。一方面，预算管理是加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的有力手段；另一方面，资产管理是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
二是资产管理与财务管理相结合。一方面，资产管理是财务管理的有机组成部分，加强资产管理，有助于规范财务行为，提高财务管理水平；另一方面，有效开展财务管理工作，是加强资产管理，提高资产使用效益的有力保障。
三是实物管理与价值管理相结合。一方面，以账务管理为主要形式的价值管理，为实物管理提供了依据；另一方面，加强实物管理，能进一步推动资产的会计核算、保证账实相符。
第二章 管理机构及职责
本章共四条，主要规定市财政局、市政府机管局、市级行政单位三个层面的管理职责、相互间的关系，以及国有资产管理机构设置和人员配备等。
一、职能部门职责
根据财政部第35号令和市政府有关市财政局、市政府机管局“三定”方案规定，《暂行办法》中明确市财政局是本市负责市级行政单位国有资产的职能部门，实行综合管理；市政府机管局作为具体职能部门，按规定承担相应具体管理工作。据此，市财政局与市政府机管局经会商研究，在确定管理范围的基础上，对市级行政单位各项国有资产管理工作进行了职责划分，主要如下：
一是对制度制定的分工。《暂行办法》中明确市财政局负责制定市级行政单位国有资产管理的规章制度，市政府机管局会同市财政局研究后制定市级行政单位国有资产管理的具体制度和办法。
二是对审批事项的分工。市级行政单位的资产审批事项主要涉及资产配置、资产使用（即国有资产对外出租、出借）、资产处置和产权变动等。
按照资产管理与预算管理相结合的要求，同时为严格控制市级行政单位国有资产对外出租、出借，加强对出租出借收益管理，《暂行办法》中明确市财政局主要负责资产配置（除办公用房和公务用车外的资产项目）和资产使用（出租出借）的审批。
根据市政府有关市政府机管局“三定”方案的有关规定，《暂行办法》中明确市政府机管局负责资产配置（办公用房和公务用车）、资产处置和产权变动的审批。
三是其他管理工作的分工。市级行政单位国有资产其他管理工作主要涉及资产评估、产权登记、产权界定、资产统计报告和清查登记等。《暂行办法》中明确由市政府机管局按市财政局制定的各项制度规定的要求，负责组织上述国有资产的具体日常管理工作。同时，市财政局和市政府机管局按各自管理职责，实施对市级行政单位国有资产管理工作的监督、检查。
第三章 资 产 配 置
本章共七条，主要规定资产配置的概念、原则、标准、报批程序、政府采购和账务处理等。
一、资产配置标准
合理的资产配备标准是安排预算支出的依据，也是加强资产管理的基础，因此，建立健全资产配置标准对科学编制资产配置预算具有重要意义。目前，国家对行政单位有统一配置标准的，主要是房屋、土地和车辆。
下一步，根据中央将拟定的有关资产配备标准，市财政局将会同市政府机管局，通过调查摸底和意见征询，研究制定本市市级行政单位相关资产配备标准。
二、资产调剂使用
为控制一般性支出，节约行政成本，同时防止各单位间资产配置的不平衡，对所需配置的资产，首先尽可能通过调剂解决，调整平衡各单位资源的余缺，逐步改善资产配置不公平的现象，并进一步提高资产的使用效益。
三、配置报批程序
对购置有规定配备标准或规定限额以上的资产配置（包括召开大型会议、举办大型活动需要进行的资产配置），按部门预算管理序列，遵循资产管理与预算管理相结合的要求，明确了以下报批程序（除国家和本市另有规定外）：
（一）办公用房和公务用车的配置
年度部门预算编制前，市级行政单位将下一年度资产配置计划，包括拟购置资产的品目、数量和所需经费额度等，报经单位领导批准后，报预算主管部门审核，并按规定要求提交相关材料；预算主管部门对相应资产购置计划提出审核意见后，报市政府机管局审批，市政府机管局将审批情况送市财政局备案。
（二）其他资产项目的配置
年度部门预算编制前，市级行政单位将下一年度资产配置计划，包括拟购置资产的品目、数量和所需经费额度等，报经单位领导批准后，报预算主管部门审核，并按规定要求提交相关材料；预算主管部门对相应资产购置计划提出审核意见后，报市财政局审批。
（三）经批准的资产购置计划
经市政府机管局、市财政局审批同意后，行政单位则可将资产购置计划列入单位下年度部门预算。行政单位所属的预算主管部门在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报市财政局，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
四、大型会议、活动的资产配置
随着行政单位召开大型活动、举办大型活动不断增多，为避免因临时性使用而造成盲目配备和资金浪费的行为，有效加强对举办大型会议、活动而配置资产的管理，《暂行办法》规定购置这部分资产，应当编制详细预算，按照第十五条规定的程序进行报批。
对召开重大会议、举办大型活动配置资产，应当遵循以下原则：单位应尽量使用现有资产，在确有不足的情况下，资产配置方式按照优先选择顺序进行，即调剂→租赁→购置，能通过调剂满足，就不租赁，能通过租赁解决，就不购置。
第四章 资 产 使 用
本章共九条，主要规定建立健全资产使用管理制度、建立管理责任制、对外担保、未脱钩经济实体监管、出租出借的报批程序和收入管理等。
一、健全资产使用管理制度
市级行政单位应当根据国家和本市国有资产管理的规章制度，结合本单位的实际情况，制定本单位内部资产管理的具体办法，从制度上保证国有资产安全和完整、提高利用效率、防止国有资产流失。
单位需建立健全的相关制度主要包括：资产购置审批制度、资产采购制度、资产入库登记制度、资产保管清查制度、资产领用交回制度、资产处置和报废审批制度、资产管理岗位奖惩制度、内部审计和考评制度，以及资产统计报告制度等。
二、资产清查盘点
市级行政单位对国有资产应当定期或不定期进行清查盘点，尤其是在年底前，须进行一次全面的清查盘点，包括查明资产的总账和明细账是否相符，资产的保管、使用、维修等情况是否正常等。
通过资产清查盘点，对盘盈的资产，应及时入账。对闲置的资产，应按照规定及时研究处理，促进资产合理流动，提高其使用效益。对盘亏报损的资产，属于不可抗力原因造成的，应按照国家规定和资产报废的审批权限，及时办理核销；属于过失的责任事故或违法行为造成的，应追究相应法律责任。
三、经济实体问题
根据国家有关规定，行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得组建任何类型的经济实体或者以部门名义向经济实体投资、入股以及接受各类经济实体的挂靠。
四、出租出借审批
行政单位对国有资产的占有、使用权，是为满足和保障单位履行职能，完成各项任务。原则上，行政单位对占有、使用的资产不应对外出租、出借。
鉴于目前，市级行政单位仍少量存在对外出租出借，为严格控制此类行为，加强监督约束，《暂行办法》规定单位出租、出借资产的所有权性质仍归国家所有，资产管理职能部门应当根据实际情况对资产出租、出借事项严格控制，从严审批。同时，规定了国有资产对外出租出借的报批程序，即按照部门预算管理序列，行政单位经本单位领导批准后，报预算主管部门审核，并提交有关材料，预算主管部门审核后报市政府机管局审核，市政府机管局审核后送市财政局审批。未经市财政局批准，市级行政单位不得对外出租、出借。
五、出租出借收益
市级行政单位出租出借取得的收入，属于政府非税收入，是本市财政收入的重要组成部分。根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预［2010］88号）和本市有关文件规定，自2011年1月1日起，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第五章 资 产 处 置
本章共九条，主要规定资产处置的概念、范围、报批程序、处置原则、处置方式、收入管理、以及机构变动、联合购置资产的处置等。
一、资产处置的形式
市级行政单位国有资产处置，主要包括以下形式：
（一）无偿转让，是指以无偿的方式变更行政单位国有资产占有、使用权的一种资产处置形式；
（二）出售，是指以有偿转让的方式变更行政单位国有资产所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；
（三）置换，是指以非货币性交易的方式变更行政单位国有资产的所有权或占有、使用权的一种资产处置形式；
（四）报废，是指由于行政单位国有资产已达到使用年限而出现老化、损坏、市场型号淘汰等，经科学鉴定或按有关规定，已不能继续使用，必须进行产权注销的一种资产处置形式；
（五）报损，是指行政单位国有资产发生呆账损失、非正常损失等，必须按有关规定进行产权注销的一种资产处置形式。
二、资产处置审批
根据市政府办公厅关于市财政局和市政府机管局“三定”方案的有关规定，市政府机管局承担市级行政单位国有资产处置工作。据此，按照市财政局和市政府机管局确定的资产管理职责分工，市政府机管局负责市级行政单位国有资产处置事项的审批，《暂行办法》中规定对资产处置按以下报批程序进行：由市级行政单位的资产管理部门会同单位财务部门、技术部门审核鉴定，提出资产处置申请，逐级报预算主管部门审核，预算主管部门审核后报市政府机管局审批。
对资产处置的具体管理工作，根据市政府机管局制定的市级行政单位国有资产处置的具体实施办法执行。
三、资产处置原则
资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。通过面向市场、鼓励竞争的运作方式，使国有资产处置取得相对满意的结果，实现资产处置收益的最大化。公开原则，是指按照公开透明的原则，采取公开交易的方式进行资产处置；公正原则，是指按照统一规范的处置政策、处置程序进行资产处置；公平原则是指采取公平竞争的方式，给所有竞争者均等的机会。
四、资产处置收益
市级行政单位国有资产处置收入，包括各类资产的出售收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。市级行政单位国有资产处置收入，属于政府非税收入，是本市财政收入的重要组成部分。根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预［2010］88号）和本市有关文件规定，自2011年1月1日起，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第六章 资 产 评 估
本章共四条，主要规定资产评估的内容、实行制度、工作方式以及行政单位进行资产评估所履行的义务等。
一、资产评估的必要性
资产评估是一项动态化、市场化的社会经济活动，随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，资产评估作为社会性和公正性活动，在产权转让、资产流动等方面，发挥了重要作用。
从现实情况看，行政单位账面上记录的每一项资产价值，都是购置时的历史成本（即账面原值），随时间推移，其账面价值与当前市场价值之间出现了明显差异，当发生资产产权转移时，买卖双方都不会再认同购置时的成本价值，惟有通过资产评估来确定其现实价值。只有科学化、规范化的资产评估，才能保证资本市场、产权市场有序进行。
二、需要资产评估的情形
（一）市级行政单位取得没有原始价格凭证的资产
行政单位取得没有原始价格凭证的资产时，为保证资产能够及时入账，需聘请专业的评估机构对该项资产进行评估，单位根据评估结果进行入账，也可根据相关会计制度估价入账。
（二）拍卖国有资产
行政单位拍卖国有资产时，依照法律或按规定需要评估的，经评估机构评估，确定拍卖标的的保留价，再行拍卖，可以有效防止竞买人之间或者竞买人与拍卖人之间恶意串通，故意压低价格，减少国有资产流失和委托人的经济损失。
（三）有偿转让国有资产
市级行政单位有偿转让国有资产时，不能按照原始价值进行转让，需要资产评估机构对该项资产进行全面、专业的分析，得出转让时的评估价格，以此为基础确定成交底价，有利于保证有偿转让双方的经济利益。
（四）置换国有资产
市级行政单位置换国有资产时，大多不涉及资金或只涉及少量的资金，而双方资产的购置情况各不相同，这就需要专业的评估机构来进行判断估价，根据评估结果再拟定双方资产置换的有关条件、程序等事项。如果评估结果差距过大，就需要一方支付另一方一定的补偿。
（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形
除了上述几种情形外，市级行政单位国有资产出租出借等其他情形，也会需要进行资产评估。
第七章 产权纠纷调处
本章共三条，主要规定产权纠纷的概念和产权纠纷的调处等。
一、产权纠纷调处程序
（一）市级行政单位之间发生产权纠纷。由当事人协商解决，并报市政府机管局备案；当事人协商仍不能解决的，报市政府机管局调解。市政府机管局不能解决的，由市政府机管局会同市财政局报市政府裁定。
（二）市级行政单位与本市非市级行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷。由市级行政单位提出处理意见，并报经市财政局同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，则依照司法程序处理。
第八章 资产统计报告
本章共七条，主要规定资产管理信息系统、资产统计报告、绩效评价、资产清查等。
一、资产信息管理系统
根据财政部有关文件要求，本市将建立资产管理信息系统。该系统是“金财工程”的组成部分，是实现资产管理动态化、预算编制精细化的重要举措，为编制年度资产配置预算提供信息支撑，有利于提高工作效率、降低管理成本、提高资产管理工作透明度，对实现资产管理与预算管理的有机结合，推进创新资产监管手段等具有重要意义。
一是建立资产管理动态数据库，以资产卡片数据为基础，准确、动态地反映资产的各方面信息。
二是建立数据查询和综合分析子系统，以动态数据库为基础，便于快捷查询、分析资产占有、使用和增减变动情况。
三是确立资产管理工作规程，涵盖资产管理的各项主要内容，实现资产管理业务的规范化、流程化、网络化。
二、资产统计报告
资产统计报告是反映市级行政单位一定时期国有资产占有、使用状况和增减变动情况的文件。能为预算编制部门及时、准确地了解行政单位资产配置、使用情况提供依据，为推动部门预算编制的科学化、精细化奠定基础。
《暂行办法》中规定，市级行政单位应当严格按照国家和本市的规定要求，真实、准确、及时、完整地编报资产统计报告，定期向市政府机管局报告国有资产占有、使用等情况。市政府机管局对市级行政单位的资产统计报告进行审核（必要时可以委托有关单位进行审计），并将市级行政单位资产统计汇总情况送市财政局。
第九章 监督检查和法律责任
本章共三条，主要规定市财政局、市政府机管局、市级行政单位及其工作人员应履行国有资产管理职责，加强对国有资产的管理和监督，以及对违法行为的法律责任等。
一、监管职责
规范和加强对市级行政单位国有资产的管理，维护国有资产的安全、完整，是行政单位、职能部门的共同职责。《暂行办法》中规定市级行政单位资产管理职能部门和市级行政单位应按规定的职责加强国有资产管理和监督，强化管理责任，构建形成“职能部门—行政单位-资产管理工作人员”的监督管理体系。
二、监督方式
《暂行办法》明确了市级行政单位国有资产管理监督的方式，主要为三个层面：按监督主体划分，包括单位内部监督，财政监督（泛指职能部门），审计监督，社会监督；按监督过程划分，包括事前监督、事中监督和事后监督；按监督形式划分，包括日常监督和专项检查。通过将上述各种监督方式紧密结合，以进一步实现全方位、多层次监督管理体系的总体目标。
第十章 附 则
本章共五条，主要规定依照和参照本办法执行的单位范围、区县管理制度的制定权限和本办法施行日期等。
一、依照和参照执行的单位
《暂行办法》中明确，市级参照公务员制度管理并执行行政单位财务和会计制度的社会团体，依照本办法实施管理；市级参照公务员制度管理并执行行政单位财务和会计制度的事业单位，参照本办法实施管理。
依照和参照的不同，主要在于资产管理的职能部门。根据市财政局和市政府机管局报经市政府批准的资产管理范围，市政府机管局负责市级机关（包括执行行政单位财务会计制度的社会团体）的国有资产管理。因此，依照执行的单位，其资产管理的职能部门为市财政局和市政府机管局；参照执行的单位，其资产管理的职能部门为市财政局。
二、区县制度的制定权限
将《暂行办法》界定于本市市本级，主要考虑市级与区县对行政单位国有资产的管理体制不尽一致。市级层面明确市政府机管局负责市级机关国有资产管理，但各区县行政单位国有资产管理的体制情况不一，因此，需由各区县结合自身实际，根据《暂行办法》制定本级行政单位国有资产管理的规章制度，并报市财政局备案。
