2011年9月14日，山东省人民政府颁布实施了《山东省人民政府关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》（鲁政发〔2011〕36号）（以下简称《意见》），对科学有序高效开发黄河三角洲地区未利用地资源，加快推进黄河三角洲高效生态经济区乃至全省科学发展、跨越发展具有十分重要的意义。

　　一、未利用地现状及开发潜力

　　黄河三角洲高效生态经济区土地后备资源优势得天独厚，根据调查摸底，目前黄河三角洲拥有未利用地792万亩，人均未利用地0.81亩，比我国东部沿海地区平均水平高近45%。按土地权属分，国有549万亩，村集体所有243万亩。按土地类型划分，水域72万亩，滩涂沼泽295万亩，荒草地151万亩，盐碱地248万亩，其它未利用地26万亩。随着沿海风暴潮防护体系的建设和完善，土地后备资源还将逐步增加。

　　从理论上分析，除自然保护区和水域等生态安全区之外的所有未利用地，均可开发利用，最大开发潜力630万亩。在充分考虑生态用地、规划期开发条件和成本的前提下，根据未利用地自然属性以及受经济社会因素影响程度等，进行综合分析：对农用地采用“有机质含量、灌溉保证率、土壤酸碱度、地下水埋深”等四项主要因素并赋于相应权重，进行综合评价；对建设用地采用“交通通达度、供水能力、产业集聚度、地基承载力、距离自然保护区和基本农田的远近”等五项主要因素并赋于相应权重，进行综合评价，得出未利用地适宜开发面积482万亩，其中适宜开发为农用地208万亩(其中耕地145万亩)，适宜开发为建设用地274万亩。

　　依据全区规划期内人口增长、粮食需求量、国内生产总值、固定资产投资等指标预测，综合分析未利用地开发需求，《意见》确定了分阶段开发目标任务。在实际工作中，将根据执行情况，在两年一评估的基础上对开发目标适当调整。下一步省里还将制定总体实施方案，将目标任务分解到市县、分解到年度。

　　根据计划安排，今年要启动开发35万亩，其中农用地30万亩（东营20万亩，最大区块11万亩；滨州10万亩，最大区块5万亩，可新增耕地约10万亩），建设用地5万亩（东营3万亩，滨州2万亩）。

　　二、加快未利用地开发的重要现实意义

　　当前，我省正处于实现富民强省新跨越的关键时期，各地发展势头强劲，用地需求也不断增加，建设用地指标紧张越来越成为制约各地发展的重要因素。从国家层面看，国家实行最严格的土地管理制度，核心内容是严格保护耕地。国土资源部规定从2007年起，建设项目占用耕地必须实行“先补后占”，这对耕地占补平衡工作提出了更高要求。必须要有足够的可用于“占补平衡”的耕地储备量，随时保障建设占用耕地的“占补平衡”，做到“即征即补”。从我省情况看，建设用地缺口和未利用地资源优势并存。国家每年给我省建设用地指标约30万亩，缺口近一半。

　　加快黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发，是落实国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的重大举措，是推进黄河三角洲高效生态经济区建设的关键和重要突破口。只有全力以赴搞好未利用地开发，把未利用地资源潜力转化为经济优势和发展优势，才能真正把规划落到实处；才能有效集聚要素资源，承接产业转移，增强区域核心竞争力；才能有效保护环渤海和黄河下游生态环境，促进区域可持续发展。通过未利用地开发，增加农业用地和建设用地面积，在满足本地需要后实行土地指标全省异地有偿调剂制度，既可以为本地区拓展发展空间，也有利于缓解全省土地供需矛盾，实现耕地总量动态平衡，有利于为黄河三角洲发展筹集建设资金；通过未利用地开发，可以吸引发达地区资金、人才、技术、信息向黄河三角洲聚集，为自身发展注入强劲动力，也可以为其他地区提供新的机遇和空间，从而形成加强区域交流合作的新的载体和平台。

　　三、未利用地开发需要着重把握的几个问题

　　一是突出生态优先。基本原则中明确要求“生态优先”，要优先保证生态建设和环境保护用地，注重在开发中保护，在保护中开发，充分体现“高效生态”经济特色。

　　二是强调社会和谐。未利用地涉及不同的权属，情况复杂。在工作过程中要妥善处理好开发建设与保护群众利益的关系，维护好社会稳定。一方面切实做好群众的宣传发动和引导工作，讲清政策，讲明道理，做细工作，积极争取广大群众的理解、支持和拥护，引导广大群众参与项目建设实施和管理。另一方面要严格按照农村土地承包法和荒滩地开发有关法规，妥善解决未利用地承包租赁、所有权、使用权等方面的各种问题。

　　三是政府主导和市场运作相结合。实行政府主导、市场化运作模式，坚持政府在法规、规划、政策制定和重大基础设施建设布局等方面的主导地位，充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用，吸引各类资金广泛参与未利用地开发。政府要尽快制定黄河三角洲高效生态经济区《土地利用总体规划》和《未利用地开发利用规划》；成立专门开发机构，发挥示范带动作用；建立“耕地占补平衡指标交易市场”、“建设用地指标调剂流转机制（市场）”和“土地使用权抵押融资市场”等“三个市场”，进一步提高土地开发收益。坚持市场运作，积极推进开发方式多元化，政府对各类开发主体进行连片开发的给予政策和资金支持。未利用地开发为农用地，可采取政府、企业、农民群众单独或合作开发等方式。未利用地开发为建设用地，采取当地政府组织开发、大型企业开发、委托区外市县开发等方式。

　　四是提高开发水平。未利用地开发要积极借鉴省内外的成功经验，推行园区式开发、项目化管理。要科学有序开发未利用地资源，提高开发利用效率，并实现经济、社会、生态效益的多赢。要采用世界上最先进的技术，不断提高开发机械化、自动化水平，确保工程开发质量。农业用地要优先引进大企业集团，高标准建设灌排渠系，高标准选择种养品种，高标准确定种养模式，推进规模化生产、产业化经营、专业化管理，延伸农业产业链，提高综合效益。建设用地要与国家《规划》相衔接，结合四大临港产业区建设，合理布局临港产业和城镇建设，引导土地节约集约利用，提高投资强度和产出效益。要真正落实对新增农用地的后续管理责任，做到基础设施不毁损，新增土地地力年年有提升，发挥好新增耕地的经济效益和社会效益。

　　五是强化基础设施保障。要进一步完善未利用地开发利用的配套设施建设。按照规划和总体实施方案要求，加快平原水库、骨干排灌渠系、防潮堤和农田水利建设，加强交通、能源基础设施建设和开发园区配套设施建设，为未利用地开发提供支撑和保障。