国务院近日印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》)，提出了50条政策措施，并确定了“十二五”各地区化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制目标。针对4项污染物国家均预留部分指标，预留指标主要用途是什么？预留指标量是如何进行测算的？如何用于主要污染物排放权有偿分配和交易试点工作？记者日前走访了环境保护部总量司和中国环境规划院相关负责人。

　　预留指标主要用于排污权有偿交易试点

　　环境保护部总量司副司长刘炳江日前在接受记者专访时介绍说，“十二五”期间，针对4项污染物国家均预留部分指标，主要用于污染物排放权有偿分配和交易试点工作与国家战略性重大项目及国家重大科技示范项目。

　　4项污染物预留指标量是如何测算的？如何做到科学合理？刘炳江介绍说，首先对推进排污权有偿使用和交易中市场失灵问题进行了充分考虑，市场失效后，极有可能引发排污权交易价格的过高过低，此时，国家将拿出部分预留指标用于调节市场价格。与此同时，预留指标中也充分考虑了“十二五”时期国家可能上马的一些国家性重大项目和国家重大科技示范项目，这些项目产生的总量指标需要由国家进行平衡考虑，国家在制定方案时充分考虑了这个问题。

　　“十一五”期间，国家在部分省、市开展了试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份。另外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省也在省内积极地探索尝试。通过先期试点，这项制度取得了积极进展，各地区配合总量减排工作出台了系列地方法规政策文件，部分地区已全面开征排污权有偿使用费，并进行了多笔排污权交易，盘活了总量指标，节省了减排成本。

　　中国环境规划院水环境规划部高级工程师吴悦颖在接受记者采访时介绍说，排污权有偿分配体现了环境资源的有价性。“十一五”时期，在试点地区，新建项目要获得排放总量，必须通过有偿的方式获取，指标来源主要是淘汰技术落后的现有企业，侧面上促进了地方上“以新代老”，提高生产技术水平及污染治理水平，盘活总量指标。而企业获取的排放指标如果在生产过程中有所富余，可以参与交易，体现了排放指标的灵活性，在一定区域内对排放指标资源进行了合理配置，节省了减排成本，对地方完成污染减排任务及环境质量改善任务有推动作用。

　　毫无疑问，排污权交易制度的实质是通过市场机制将外部性问题内部化，将污染治理和企业收益联系起来，形成有效的激励约束机制，通过激励作用使得有能力降低污染的企业发挥自己的比较优势，达到激励企业降低排污量的目的，并降低社会总的排污水平。

　　排污权交易规范政策有望近期出台

　　排污权交易是一种特殊的市场行为，既要满足经济效率的目标，又要满足政策目标，以达到一定的环境质量标准。毫无疑问，排污权交易的市场规则既应该包括常规的市场规则，用于维护市场的公平性和竞争性等目的，同时也应包括专门的交易规则，这是为保证环境质量目标而设定的。

　　专家向记者介绍说，目前，由于各试点地区排污权交易处于初步探索阶段，工作目的、方法和内容相差较大，交易形式“五花八门”，排污权交易指标的单位额度和交易量也参差不齐。面临的问题主要体现在:排污权有偿取得认识程度不高；法律法规滞后，操作依据不充分；排污权交易市场尚未形成；排污权交易价格机制没有建立等方面。

　　为有效指导和规范地方排污权有偿使用与排污权交易试点工作，促进污染减排长效机制的建立，环境保护部与财政部联合启动了《关于开展排污权有偿使用与排污交易试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。刘炳江介绍说，目前《指导意见》最终稿已经上报至国务院，将适时下发。《指导意见》对总量指标的分配、来源、交易途径、方式、保障能力建设等作出了具体规定。

　　应该说，从国家层面来讲，这是排污权交易政策的破冰之旅。尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规。国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件分别制定了一些区域性的排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让但无具体的操作规范。另外，对排污权交易的监督、执法也是一个相当突出的问题。例如，我国现行法律对企业的罚责过低，使某些企业宁愿受罚也不愿购买排污权并治理污染源，这就使得排污权交易受到相当大程度的阻碍。

　　明晰产权归属是解决排污权交易中制度瓶颈的关键措施。参考国外和我国试点城市的经验，必须根据我国特有和不断变化的立法和司法要求，创新一系列法律条件，为排污权交易的推行奠定法律基础。诸如包括从法律上确认排污权、保障排污权的市场主体、规定排污权的市场规则和管理机构等。

　　刘炳江表示，“十二五”期间，国家将继续积极稳妥地推进这项制度，作为减排的一项重要经济政策，形成适合我国国情的、分级管理的排污权有偿使用和交易制度，在全国逐步推行。

　　排污权可能实现跨省交易

　　鉴于污染物的关联性和区域性的特点，由试点到在全国范围内全面推行排污权交易成为大势所趋。据了解，预留指标量主要是依据“十二五”期间在国家层面上可能开展跨省排污权交易的需求进行测算的结果。

　　我国地域辽阔，自然条件复杂，各地经济发展水平不等，如果采用“一刀切”的排污权交易制度，不仅管理成本巨大，而且效果也会打折。由于不同地区地形地貌、气象背景、经济发展和管理水平差异较大，在这种情况下开展的排污权交易试点工作如何在全国推进？刘炳江表示，在全国推进排污权交易涉及范围广，要采取慎重推进的态度。要看政策配套是否到位、监管水平是否到位、市场培育程度如何以及各地排污权交易机构体系建立的情况、企业购买的活跃程度等。

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