《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）经2006年1月12日内蒙古自治区人民政府第2次常务会议修订，于2006年5月1日起实施。这是内蒙古自治区继新的《内蒙古自治区草原管理条例》颁布实施之后，最重要的一部关于草原管理的配套性政府规章，对加强我区草原的保护、建设、管理和合理利用，改善草原生态环境以及维护农牧民利益，具有重要意义，为了全面掌握《实施细则》颁布实施近五年来的情况，自治区法制办会同自治区农牧业厅，在收集资料、调查研究、统计分析的基础上对《实施细则》的制定实施做了初步评估。
       一、《实施细则》颁布出台的总体情况
       （一）制定经过
根据2005年自治区政府规章立法计划，自治区农牧业厅代自治区政府起草了《实施细则》送审稿，自治区人民政府法制办会同自治区农牧业厅，从自治区实际出发，总结我区多年来草原保护、建设、利用和管理工作中的实践经验与存在问题，以维护农牧民利益和保护草原生态环境为主导思想，针对保护和管理草原实践中存在的亟待解决和规范的问题，按照法制统一的原则，根据《中华人民共和国草原法》（自2003年3月1日起施行）和《内蒙古自治区草原管理条例》（自2005年1月1日起施行）的有关规定，将原《内蒙古自治区草原管理实施细则》、《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》和《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》中符合现行法律法规的内容纳入了《实施细则》中，对《草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》的内容进行了进一步具体化。力求体现实施细则的可操作性，突出地方特色。在经过充分调查研究、广泛征求各方意见，深度开展专家论证的基础上，对《实施细则》进行了十多次的修改，形成《实施细则》草案稿。
       2006年1月12日自治区人民政府第2次常务会议讨论通过了《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》。于2006年3月21日颁布，自2006年5月1日起施行。同时废止了《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》（1999年12月9日内蒙古自治区人民政府第十七次常务会议通过，自治区政府令第99号）和《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》（2000年内蒙古自治区人民政府第五次常务会议通过，自治区政府令第104号）两部政府规章。
       （二）制定原则
       在《实施细则》的制定中，着重把握以下几个原则：第一，责权利相结合，处理好国家、集体和农牧民之间的关系，特别注意维护农牧民的利益；第二，正确把握畜牧业生产和生态环境保护之间的关系，把草原的保护放在首位；第三，在明确草原权属的基础上，进一落实草原家庭承包经营责任制，有效规范草原承包经营权流转；第四，进一步明确各级人民政府及相关行政管理部门特别是草原监督管理部门在草原保护、建设、利用、管理工作中的职责，加强监督管理，完善法律责任。
       （三）主要内容和立法特点
       修订后的《实施细则》共分九章五十五条，主要从草原承包经营权及其流转、草畜平衡、草原规划建设、草原利用、草原保护、法律责任几个方面作了规定，突出了以下几个特点：
       1、规定了草原承包经营及草原承包经营权流转制度。自治区草原管理条例对草原承包经营及承包经营权流转制度的规定比较原则，《实施细则》对在草原承包经营及承包经营权流转过程中出现的一些亟待解决和有待规范的问题作了详细规定。在草原承包经营管理上，规定了发包方与承包方在承包期内的权利、义务和责任。特别针对自治区草原承包经营中存在的非农牧民占用草原的问题，《实施细则》在第十一条规定：非集体经济组织成员的单位和个人，未经法定程序，不得承包经营草原。各级人民政府应当依法对非法承包经营的草原进行清退。                                 
       《实施细则》规定了草原承包经营权流转的主体、条件、流转的方式，第十二条明确规定：草原承包经营权流转的主体是承包方。流转的方式包括转包、出租、互换、转让或者其他方式。承包方有权依法自主决定草原承包经营权是否流转和流转的方式。第二十条规定，草原承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面流转合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，当事人双方应当报发包方备案。并规定了流转合同应当包括的主要内容。对在草原承包经营权流转过程中经常出现的承包方将草原承包经营权转包或者出租给第三方，草原承包经营权互换、入股，草原承包经营权流转的转包费、租金、转让费等问题，实施细则都一一作了细化。
       2、规定了草畜平衡制度。草畜平衡工作是一项十分有效的草原保护与利用制度。我们依据《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》中有关草畜平衡的规定，纳入农业部公布的《草畜平衡暂行管理办法》和原《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》的有关内容，对草原载畜量标准的制定、草畜平衡应当核定的事项和对核定的草原载畜量异议的处理及草畜平衡责任制等问题作了比较详细的规定。
       3、加强了对草原利用的监督管理。具体规定了确需征收征用或者使用草原的报批程序、监管办法。对在草原上开展经营性旅游活动，采土、采砂、采石、开矿等作业活动，在草原上进行勘探、钻井、修筑地上地下工程等需要临时占用草原的作业活动，都做了相应的监督和管理规定。
       4、实施细则加大了草原保护力度。一是规定了草原濒危野生植物的保护制度；二是具体规定了对严重退化、沙化、盐碱化草原及生态脆弱区的草原实行禁牧、休牧制度；三是实施细则对采集、加工、运输、收购和销售发菜的违法行为，要求草原监理、公安、环境保护、工商、交通、林业等部门依据职权进行严格查处，还特别规定“不得为采集、加工、经营发菜的活动提供场所”。四是针对自治区草原生态脆弱，破坏容易恢复难的实际情况,我们根据环境保护法和环境影响评价法的有关规定，采纳了自治区环保局和部分盟市的建议，在实施细则第四十七条中增加了环境影响评价的内容，加强了草原生态环境保护的规范。
       二、《实施细则》颁布实施后取得的成效
       《实施细则》颁布实施以来，对维护农牧民合法权益，依法保护草原以及加强对草原的管理、利用起到了重要的法律规范作用。
       （一）依法保护草原氛围更加浓厚
       随着我区草原法律法规的不断完善，尤其是《实施细则》颁布出台以后，各级草原执法人员依法保护草原的法律依据在完善，特别是广大干部群众对草原法律法规的认识以及守法、用法的积极性和广大农牧民依法维护自身合法权益的意识都在不断提高，为依法保护草原营造了更加良好的社会氛围。《实施细则》颁布实施以来，全区各级政府和有关部门以草原法律法规为主题，组织广大干部和群众，经常性的开展不同层次、不同类型、形式多样的宣传培训活动，全区各地已形成了一些固定的宣传活动模式，如“宣传日”、“宣传周”、“宣传月”、文艺演出、进学校、进课堂等形式。据不完全统计，《草原法》、《条例》、《实施细则》等法律法规颁布实施以来，全区共举办各类宣传活动1500多场次，出动宣传车辆7000多次，发放宣传材料120余万份，印发蒙汉文宣传册20多万本。设置法律法规咨询点100多处，设立宣传栏750多个，张贴宣传标语1万余条。自治区政府非常重视运用蒙古语言文字进行宣传工作，先后在内蒙古日报蒙文版上刊发了《实施细则》和有关专题文章；在内蒙古电视台蒙文频道开通了法律法规咨询热线；自治区草原行政主管部门编写了《草原法律法规知识100解》；锡林郭勒盟与军分区联合举办了草原监理人员半军事化培训，将全盟的500多名草原监理人员纳入民兵预备役部队管理；鄂尔多斯市各旗县草原监理人员利用苏木镇召开牧业会和村民大会举办各类培训班，向广大农牧民讲解和散发草原法律法规宣传材料。       
       （二）草原法律法规配套建设工作进一步完善
       《实施细则》的颁布实施为我区依法保护草原提供了更为强有力的法律保障，为适应畜牧业发展和草原生态保护与建设工作的实际需要，根据《实施细则》及有关草原法律法规的规定又相继制定出台了系列规章和规范性文件。如《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法（自治区人民政府令第163号）》、《关于进一步加强草原监督管理工作的通知》（内政发[2007]116号）等，这些政府规章和规范性文件的颁布实施，进一步加快了依法治草、管草的进程，为我区草原管理走上法制化轨道奠定了坚实的基础。
       （三）依法保护草原工作得到进一步加强
       1、开垦草原行为得到有效遏制。自治区人民政府历来非常重视非法开垦草原问题，1999年印发了《内蒙古自治区人民政府关于严禁乱开滥垦 加强生态环境保护与建设的命令》(内政发[1999]l号)，各地区对1990年以来开垦的草原进行了全面清查，凡属非法开垦草原的，由旗县级以上草原行政主管部门依照有关法律、法规进行处罚，责令退耕还草，限期恢复草原植被。新的《草原法》、《条例》以及《实施细则》中都明令禁止开垦草原行为，《实施细则》中还特别就人工草地建设进行了明确规定：“实施草原建设项目，建设旱作人工草地以及草原承包经营者建设小面积人工草地需要改变草原原生植被的，应当符合草原保护、建设、利用规划。”为借建设人工草地为名随意破坏草原原生植被规定了更为严格的条件。同时，各级人民政府草原行政主管部门及其草原监督管理机构进一步加大了对开垦草原的查处力度，严肃处理非法开垦草原行为，开垦草原之风得到有效遏制。
       2、强化了征占用草原的许可审批制度。随着经济社会的快速发展，各地对土地的需求量不断加大，对草原的征占用呈现出急剧增长的态势。为了加强对征用占用草原的管理，根据《草原法》和农业部《草原征占用审核审批管理办法》（农业部令第58号），在新修订的《实施细则》中对征用使用草原做了进一步细化，对征用草原具体规定了补偿种类及计算方法；对各类占用草原实行分级审批许可制度。从2006年起，依据《实施细则》规定，自治区草原行政主管部门印制了《临时占用草原许可证》、《草原采土、采砂、采石、开采矿产资源作业活动许可证》、《草原经营性旅游活动许可证》等。2007年，自治区人民政府就草原监督管理工作专门下发了《关于进一步加强草原监督管理工作的通知》，文件对依法加强草原监督管理工作提出了具体明确的要求。2009年，自治区农牧业厅还制定了《征占用草原审核审批程序》、《草原野生植物采集收购申请和审核审批程序》和《内蒙古自治区重点保护野生植物名录》等。进一步强化了征占用草原的管理，增强了可操作性。
       3、严厉打击乱采滥挖草原野生植物。我区草原野生植物资源丰富，尤其是一些药用植物分布面积广、经济价值高，加之近年来收购价格攀升，乱采滥收草原野生植物的活动屡禁不止，严重影响了广大农牧民的生产生活秩序和社会的安定团结。发菜黑市交易依然存在，导致毗邻省区一些人员涌入我区阿拉善盟等地区进行搂采，锡林郭勒盟等地区乱采滥挖、违法收购贩运草原野生植物活动也呈现上升态势。《实施细则》对此明确规定：对采集、加工、运输、收购和销售发菜的违法行为，要求草原监理、公安、环境保护、工商、交通、林业等部门依据职权，对采集发菜人员、发菜交易以及经营加工发菜及发菜食品的场所进行严格的检查，还特别规定“不得为采集、加工、经营发菜的活动提供场所”。对甘草、麻黄草、苁蓉、防风等草原野生植物的采集实行许可证管理制度，禁止在草原上滥采、滥挖、滥搂活动，有效遏制了各种非法采挖行为。特别是《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》的颁布实施，这是我区乃至全国首部专门规范草原野生植物采集和收购行为的政府规章。根据两部规章的规定，有关部门建立联合防控体系和群防机制及举报制度，重点通道设置检查站，堵塞非法收购、加工和销售渠道，加强巡回检查，从采挖源头和收购环节的依法管理抓起，坚决打击乱采滥挖草原野生植物的违法行为，使我区草原野生植物的采集、收购活动逐步迈入制度化、规范化、法制化的管理轨道。
       4、为禁牧休牧和草畜平衡制度保驾护航。禁牧休牧和草畜平衡制度是草原植被有效恢复和草原资源可持续发展的根本制度。《实施细则》除规定了“三化”草原及生态脆弱区的草原实行禁牧休牧制度外，为了使恢复较好的禁牧草原得到合理利用，规定了“禁牧区草原的采集草籽、刈割等利用方式由旗县级人民政府规定”。通过实施禁牧休牧，草原植被得到了明显恢复和改善，草地生产力也有了较大幅度的提高，成效十分显著。据测算，呼伦贝尔市休牧区，牧草高度增加了8～10厘米，盖度增加20%，产草量提高20～40%；西部鄂尔多斯市禁牧区，植被盖度提高到50～70%，高度提高到70～100厘米，亩产干草达到54公斤。可以说，实行禁牧休牧与舍饲圈养相结合，是保护草原生态环境最直接、最有效的手段。
       落实草畜平衡制度，是国家进行草原管理的一项政策，是遏制草原超载过牧的重要手段，也是促使农牧民建设养畜、科学养畜的有效方式。《实施细则》专设草畜平衡一章，从草畜平衡的核定、管理以及草畜平衡责任书内容及其签订都做了较细的规定。到2009年，全区实施禁牧、休牧草原6.9亿亩；草畜平衡面积7.2亿亩，签订草畜平衡责任书39.9万份。通过实施禁牧休牧，草原植被得到了明显恢复和改善，草地生产力也有了较大幅度的提高，成效十分显著。
       三、存在问题及建议
       （一）存在问题
       《实施细则》的颁布实施为自治区依法保护草原工作提供了切实可行的规章依据，发挥了极其重要的作用。但是，通过几年来的实践，特别是当前草原保护建设工作的新的变化和要求，我区在依法保护和管理草原实践中还存在着一些亟待解决和有待规范的问题： 
       1、开垦草原行为仍屡禁不止。目前大面积开垦草原行为已得到有效制止，但是半农半牧区开垦草原活动仍有发生。有的地区借饲料地开发以及在耕地周边扩边展堰蚕食开垦草原；有的单位和个人搞所谓“荒山造林”，实际上是改变草原用途，借造林之名，谋取经济利益，加快了草原的沙化和退化；还有部分地区以农业开发的名义，把高质量的草原列入“四荒”变成宜农荒地，随意开垦，这些都是目前我区半农半牧区草原被开垦的主要原因。
       2、草原家庭承包和流转工作有待进一步规范。近年来，随着市场经济的快速发展，牧民对草场的经营发生了一些变化，一部分牧民进城，牧区承包的草原出现大量流转现象。一些牧民私自将承包的草原转包给外地人或企业搞开发，随意改变草原用途，破坏草原生态环境，因此引发了一些草原纠纷案件。部分地区草场流转后，原承包方只管收取流转费，而受让方由于不是自己承包的草原，短期行为明显，不但不对草原进行必要的保护与建设，还进行掠夺式经营，超载过牧严重，加剧了草场退化、沙化的进程。
       3、破坏草原案件缺少量刑规定。《草原法》第66条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其中还有四项条款也涉及到破坏草原行为追究刑事责任的问题，但国家相关法律缺乏草原违法犯罪行为的具体量刑标准，如开垦多少才算情节严重？才可以追究刑事责任，这一规定在具体适用时很难，导致草原违法案件难以向司法部门移交,司法部门也难以受理、难以定罪判刑,使得一些违法犯罪者有恃无恐。 
       （二）建议和对策
       1、进一步加大对非法开垦草原的查处力度，依法保护农牧民土地和草原的合法承包经营权。重点地区的各级人民政府应当组织有关部门，对在承包经营权之外非法开垦增加的耕地应进行清理。保证“退耕还草”和“退牧还草”政策的落实。按照草原法律法规规定，对牧区毁草开垦的耕地进行全面清理，对农区、半农半牧区的非法扩大耕地面积等行为进行严格细致的勘测界定，并建立耕地、饲草料地和人工草地管理档案，超出法定承包耕地面积的要严格还草，加强日常的监督管理工作，确保此项工作取得实效。
       2、依法规范草原家庭承包和流转工作。对已承包到户的草原，要进一步规范和完善草原家庭承包合同，将禁牧、休牧、草畜平衡等草原保护制度充实到草原承包合同中。积极引导和规范草原承包经营权依法、自愿有偿流转。对流转程序不规范的要按法定程序重新办理，对非法流转草原承包经营权，改变草原用途的，依法予以纠正。
       3、建议国家和自治区尽快建立生态补偿机制，出台相关政策，加大对草原保护的投入力度，根据不同的草原类型和保护草原的措施，采取不同的补偿方式，以保护和改善天然草原生态，增加牧民收入，改善牧民生活质量，保证草原可持续利用。 
       4、建议国家尽快出台对开垦草原量刑标准的具体司法解释，加强草原法与刑法的衔接,重点明确开垦和非法使用草原“入罪”的具体量刑标准,以及“非法占用草原、改变草原用途”的法律内涵。
       5、进一步加大对各级草原监督管理机构基础设施建设的支持力度，设立草原执法专项工作经费，纳入各级政府财政预算，解决监理人员统一着装问题，配备必要的交通、通讯设备。
       6、各级人民政府应设立依法保护草原奖励制度，对在草原管理、保护工作中做出显著成绩的单位和个人，进行表彰奖励。