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土地调查制度建设的里程碑 |
随着2008年2月7日《土地调查条例》的颁布实施，我国土地调查事业进入一个崭新的时代。与人口普查、经济普查具有同样重大意义的国情国力调查，土地调查从此步入法制化建设轨道。对这一事件的历史性意义，业内人士称，这是土地调查制度建设的里程碑。
我国《土地管理法》规定：“国家建立土地调查制度。”我国自1984年至1996年开展了第一次全国土地调查，于2007年7月1日部署启动的第二次全国土地调查，正在有序推进。近年来随着社会经济的快速发展，土地资源利用状况日新月异，土地调查任务越来越艰巨。人们在实践中逐步认识到，土地调查工作需要通过专门的立法进行规范。只有做到土地调查的内容、方法、组织实施、质量监控和应用等各个环节都有法可依、有章可循、规范实施，才能保证土地调查数据真实、准确和完整，实现土地调查的目标。《土地调查条例》的颁布实施，无疑为科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，提供了法律保障和制度基石。
通读《条例》全文，会发现其内容涵盖了土地调查的各个关键环节，制度设计严密、完整，十分具有针对性和可操作性。
《条例》总结、归纳了多年来我国土地调查实践经验，将其提升到法律层面，并实现了土地调查制度的创新。《条例》明确规定了我国土地调查的周期，每10年进行一次，每年进行变更调查；调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负责，列入相应年度财政预算。《条例》明确了调查的三项内容，即土地利用现状、土地权属、土地条件及其变化情况；并根据保障我国粮食安全的需要，强调应当重点调查基本农田现状及变化情况。《条例》还规定，土地调查统一采用《土地利用现状分类》国家标准，依据统一的技术规程，按照国家统一标准制作的调查基础图件。
土地调查是政策性、技术性、社会性都很强的系统工程，这项工程单靠一个部门和行政之力难以有效组织实施。为此，《条例》进一步明确了各级政府、部门和用地者在土地调查中的责任和义务。《条例》明确，土地调查按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。并规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查；社会团体以及土地调查有关的单位和个人应当依照《条例》规定配合土地调查工作；县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。同时，《条例》还明确了调查的专业队伍要求和调查工作人员要求，今后只有经过专业培训，经考核合格领取全国统一的土地调查工作证的人，才具有执行调查任务的资格。我们可以看出，今后土地调查工作将不再局限于部门的技术行为，而真正成为全民参与的政府工程和社会综合系统工程。
保证数据的真实、准确是土地调查的关键。《条例》在调查成果处理和质量控制方面作出全面、细化规定。如规范了调查成果的汇交、统计，建立调查成果质量控制岗位责任制度、调查成果抽查制度及调查检查验收制度等，层层检查把关，确保调查工作质量。《条例》还设定了严格的法律责任。《条例》规定，地方、部门、单位的负责人，擅自修改调查资料、数据的，或者强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据；或者对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的，要依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，《条例》对接受调查的单位和个人也进行了约束，如果没有按规定配合土地调查工作的，将最高被处以5万元的罚款。这些具有强制约束力的规定，充分反映了土地调查的重要性，将引起全社会的关注，提升土地调查的社会地位和公众认知度，为保障土地调查成果真实准确创造社会条件。
《条例》在强化土地调查成果的应用方面，也实现了突破。过去土地调查成果的应用往往限于国土资源管理部门内部，得不到社会公众认可。《条例》明确，国家建立土地调查成果公布制度，土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。同时，《条例》还规定，土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，这将有效排除人为因素对土地调查工作的干扰，对防止土地调查数据杜绝弄虚作假十分有益。
土地调查是一项关系社稷民生的大事。国家能否掌握真实的土地基础数据，直接影响到土地政策乃至国民经济发展战略决策的科学性。如果说以往制度的缺失掣肘了土地调查的有效实施，某种程度上导致了土地管理基础工作薄弱。现在《条例》的颁布实施，赋予土地调查强大的法律武器，将土地调查工作提升到更高的平台，实现了土地调查制度建设的重大突破，这必将对我国土地调查事业产生积极而深远的影响。对此，我们拭目以待。
——《土地调查条例》系列解读之二
《土地调查条例》的颁布实施，对于正在推进的第二次全国土地调查工作，无疑是一大利好消息。我们有理由相信，在《条例》的制度保障和法律支撑助力下，第二次全国土地调查工作将在依法、规范的轨道上，顺利推进。
根据国务院统一部署，第二次全国土地调查将用三年时间，全面查清全国范围内的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，并建立和完善我国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。应当看到，第二次土地调查距第一次土地调查完成时间，已有十多年之久。这期间，随着国家工业化、城镇化和新农村建设的快速发展，以及社会主义市场经济体制的不断完善，土地使用者呈现多元化，土地经济关系日趋复杂，全国土地利用状况发生了巨大变化。在这种情形下，要想在短短三年时间内掌握准确、翔实的全国土地调查数据，对土地调查工作无疑提出了很高的要求。
如何确保圆满完成第二次全国土地调查任务？这个问题一直以来倍受业内和社会各界人士的关注。为保证第二次土地调查的顺利推进，国务院专门下发了《关于开展第二次全国土地调查的通知》，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室印发了《第二次全国土地调查总体方案》，对这次调查的目标、内容、时间进度、组织实施、数据质量保障、成果应用等各方面都作了细化规定。在调查启动前，国务院领导作出批示，“抓紧起草《土地调查条例》，为第二次全国土地调查工作提供法律规范。”
令人欣慰的是，在《土地调查条例》起草过程中，这些相关内容大多已被立法吸收，成为政府、部门和社会各界必须依法遵守的法律条文。第二次全国土地调查以及今后的土地调查工作，都将步入依法规范的轨道。
《第二次全国土地调查总体方案》提出，要开展基本农田状况调查，明确要求将基本农田保护地块（区块）落实至土地利用现状图上，并登记上证，造册。这是以往的土地调查工作所没有的内容。现在《条例》把这项规定上升为法律，规定“进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”
《第二次全国土地调查总体方案》提出，国家在这次调查的基础上将建立覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，并由此建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。《条例》明确规定，“国家通过土地调查，建立互联共享的土地调查数据库，并做好维护、更新工作。” “县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。”
《第二次全国土地调查总体方案》规定，第二次土地调查成果将成为未来管地、用地的依据。《条例》则明确规定，土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。同时，土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。
调查数据的真实可靠，是第二次全国土地调查的“生命线”。为确保这道生命线排除各种人为因素的干扰，第二次土地调查工作进行了多方面的努力和尝试，从制度、技术、纪律等各方面加以约束，如要求地方各级人民政府要对本地区的调查成果质量负责，实行三级核查和土地调查质量一票否决制，由国家直接组织购置遥感等基础资料，保证调查资料的统一性，强调对土地调查队伍实行严格管理和考核培训，加大社会公众的监督力度，实行严格的奖罚措施等等。这些措施对于确保数据的真实、准确，都有积极的意义。
但相比之下，《条例》为保障土地调查数据真实所提供的法律武器更为有效。《条例》规定，“县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。”《条例》还规定，地方、部门、单位的负责人，如擅自修改调查资料、数据，或强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，或对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的，要依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《条例》对被调查单位和个人也明确了法律义务：凡拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查，或提供虚假调查资料，或拒绝提供调查资料，或转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料的，可以处5万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
法律的权威源于其强制约束力。《土地调查条例》的颁布实施，为土地调查工作提供了明确的法律规范，使土地调查工作从此有法可依、规范实施。我们相信，在各级政府的正确领导下，在全社会的参与、支持下，借实施《土地调查条例》的东风，正在开展的第二次全国土地调查，必将圆满完成任务，向党中央国务院和全社会交出一份满意的答卷。
——《土地调查条例》系列解读之三
“夫仁政必自经界始。”真实、准确和及时的土地调查数据，是治理国家之基础，科学决策之依据。《土地调查条例》作为保障土地调查工作依法规范实施的专门性法律法规，为科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性提供了法律保障。《条例》的贯彻实施，必将为更全面、彻底地摸清我国土地家底创造条件，为加强和改善宏观调控提供坚强的法律支撑。
多年来，我国土地调查成果不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地及基本农田保护、土地开发整理复垦以及农业产业结构调整等方面提供了第一手基础资料，促进了国土资源的科学管理，土地数据还成为国家严格土地监管、有效参与国民经济宏观调控的基础依据。土地调查为各级人民政府管理决策和制定社会经济发展规划提供了重要的依据。
党的十七大要求进一步加强和改进土地调控，当前尤其要针对“防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”的要求，加强与财政政策、货币政策的协调，增强土地调控政策的针对性和有效性，管住总量，严控增量，优化结构。土地管理参与宏观调控，是从我国特殊国情出发的重大管理创新。保障土地调查工作有法可依、规范实施，是关系我国国民经济宏观调控有效与否的一件大事。只有获取真实准确的土地基础数据，国土资源管理才能够充分履行参与经济宏观调控的职能，促进国民经济健康平稳运行。通过土地调查，准确掌握耕地现状，及时监督各地耕地和基本农田保护状况，才能为保障国家粮食安全提供基础信息支持，落实好保护耕地的基本国策。通过土地调查，进一步查清农村集体土地权属状况，全面完成农村集体土地所有权登记发证工作，才能够依法保护农民合法权益，维护社会的长治久安。
《土地调查条例》非常明确地提出，土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。为顺应耕地和基本农田保护的需要，坚守18亿亩耕地红线，《土地调查条例》明确，进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。
我们相信，随着《土地调查条例》的贯彻实施，土地调查将更加规范有序，成果更加丰富全面，必将为严把土地供应“闸门”、严格保护耕地提供更有力的基础和保障，为参与宏观调控、促进科学发展提供更加全面的服务。
——《土地调查条例》系列解读之四
土地调查与百姓生活密切相关，与政府公共管理密切联系。土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况，是土地调查的一项重要内容。全面开展土地调查，接受调查的有关单位和个人应当如实回答询问，履行现场指界义务，按照要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。在调查中，不可避免地会发现一些土地权属争议和纠纷，要依法、及时调处和有效化解矛盾，也离不开当事人的理解、配合和支持。土地权属调查成果，是土地确权、登记发证工作的根本依据，是依法明确土地产权归属、保护土地权利人合法权益重要工作。从这个意义上说，土地调查与百姓生产生活息息相关，对农民土地权益的保护尤其至关重要。同时，及时、准确土地调查成果，将为国家资产管理、农业管理、银行信贷管理、市政交通管理、城市规划、灾害管理等相关行业和部门，提供权威、基础的信息支持。
《土地调查条例》规定，土地调查成果应当向社会公布，并接受公开查询，但依法应当保密的除外。全国土地调查成果，报国务院批准后公布。地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。土地调查成果不再是“藏在深闺人不识”，而是可以为土地权利人等及时提供查询服务。国土资源部部长徐绍史指出，国土资源管理部门的一项重要职能定位，是成为提供资源公共信息的服务部门。履行好这一职能，要求县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。在此基础上，国家将通过土地调查，建立互联共享的土地调查数据库，并做好维护、更新工作。《土地调查条例》的这一规定表明，随着土地调查数据库的开发建立，实现土地资源信息的互联共享，将大大拓展土地调查社会化应用服务的广度和深度。
——《土地调查条例》系列解读之五
《土地调查条例》第二十一条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。”这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定地方政府要对耕地保有量和基本农田保护面积负责之后，再一次明确地方政府的土地管理责任。这表明，开展土地调查，保证调查成果质量，与保护耕地和基本农田一样，地方政府责无旁贷、不容推卸。土地调查是摸清土地家底、进一步加强和改善土地管理的基础性工作，也是必不可少的基础性国情国力调查。随着土地资源在经济社会发展中的作用日益凸显，土地政策参与国家宏观调控，土地调查的重要性也越来越显现。而土地调查之所以重要，核心在于能掌握土地基础数据。只有全面查清土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，才能够有效地实施土地管理和调控，为长远保护耕地、保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展创造条件。也就是说，如果土地基础数据不真、不实准确，不但不能够有效地实施土地管理和调控，还很可能干扰宏观决策，从而危害经济社会发展。受人力物力和技术手段约束，尤其受人为因素干扰，一些地方政府领导不重视土地调查，甚至随意更改调查数据，个别地方还玩“数字游戏”，留有两三套土地数据，不同情况下拿出不同数据。
对此，《土地调查条例》明确规定，县级以上地方人民政府要对土地调查成果质量负总责。目的就是强化地方政府的责任，保证土地调查成果的质量。我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，土地管理的第一责任主体就是政府。土地调查是土地管理的一项重要基础性工作，各级政府理所当然要把它作为分内之事，采取法律、经济、行政等综合手段，全力以赴完成好这项任务。地方政府对调查成果质量负总责，包括两层含义。一是要对调查掌握的数据的真实性、准确性负责，严禁弄虚作假和篡改调查成果，这是地方政府首先要负起的责任。《土地调查条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门要会同有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致，并对其加工、整理、汇总的调查成果的准确性负责。
二是要对调查的组织实施负责。组织领导到位，是调查顺利开展的重要前提和保障。《土地调查条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门要会同有关部门进行土地调查。县级以上人民政府有关部门应当积极参与和密切配合土地调查工作，依法提供土地调查需要的相关资料。乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作。
既然明确了地方政府对调查成果质量负总责，如果地方政府没有尽到自己的责任，影响土地调查成果质量，就要追究其责任，即实行问责制。《土地调查条例》专门规定，地方、部门、单位的负责人如果擅自修改调查资料、数据；强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据；或打击报复土地调查人员的，将依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
保证土地调查成果质量，地方各级政府义不容辞。事实上，在正在开展的全国第二次土地调查中，不少地方政府已切实负起责任，有些省份建立起目标责任制，省政府与市县政府签订目标责任书，有效地保证了调查工作的顺利开展和调查数据的真实、准确。实践证明，政府对土地调查成果负总责，意义重大，效果显著。
保证土地调查数据真实准确
——《土地调查条例》系列解读之六
《土地调查条例》规定了严格的土地调查成果质量控制制度，为保证土地调查数据的真实、准确，提供了有力的法律保障。
土地调查是土地管理的基础性工作，土地调查数据是各项土地管理工作的基础依据。“基础不牢，地动山摇”。如果土地数据是假的，建立在数据基础上的一切分析判断都靠不住，基于此的国民经济大政方针政策就可能偏离正确方向，导致重大决策失误。因数据浮夸、不实，在三年自然灾害期间，我国曾经有过惨痛的教训。一个时期以来，由于地方保护主义、经费投入不足和技术手段落后等因素，一些地方的土地数据被扭曲、被隐匿、被加工，导致国家不掌握准确的土地数据，基于土地数据基础的一些大政方针，尤其是以土地供应为手段的宏观调控措施，难以有效发挥作用，给经济社会发展埋下了隐患。
数据的真实性，是土地调查的生命。也是《土地调查条例》制定、实施的主要目的。为确保土地调查数据的真实、准确，《土地调查条例》从承担调查任务的单位条件、调查人员，接受调查者，到调查的组织实施，调查成果的核查验收等方面，作出了一系列明确规定。在调查单位方面，《土地调查条例》规定，承担土地调查任务的单位，必须具有法人资格，有与土地调查相关的资质和工作业绩，有完备的技术和质量管理制度，还要有经过培训且考核合格的专业技术人员。
在调查人员方面，《土地调查条例》规定，土地调查人员必须坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。调查人员要严格执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，不得伪造、篡改调查资料，不得强令、授意调查对象提供虚假的调查资料；要依法独立行使调查、报告、监督和检查职权。同时它也规定，调查人员有权根据工作需要进行现场调查，并按照技术规程进行现场作业，有权就与调查有关的问题询问有关单位和个人，要求有关单位和个人如实提供相关资料。
《土地调查条例》还明确，接受调查的有关单位和个人应当如实回答询问，履行现场指界义务，按照要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。各地方、各部门、各单位的负责人不得擅自修改土地调查资料、数据，不得强令或者授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，不得对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复。
同时，《土地调查条例》还明确了对违反规定，影响调查数据真实准确的行为的处罚措施。《条例》规定，土地调查人员应当对其登记、审核、录入的调查资料与现场调查资料的一致性负责。土地调查人员不执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，或者伪造、篡改调查资料，或者强令、授意接受调查的有关单位和个人提供虚假调查资料的，依法给予处分，并由县级以上人民政府国土资源主管部门、统计机构予以通报批评。接受调查的单位和个人，如果拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查，拒绝提供或提供虚假调查资料，或转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料，要责令限期改正；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。县级以上地方人民政府如果未按期完成土地调查工作，被责令限期完成但逾期仍未完成的；或者提供的数据失真，被责令限期改正但逾期仍未改正的，由上级人民政府予以通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
对土地调查成果进行检查验收，也是确保数据真实、准确的有效途径。《土地调查条例》明确要求，国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作，抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。土地调查成果要实行分阶段、分级检查验收制度。只有在前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。
