领域不断拓展  环保迈上新起点

——《国家环境保护“十二五”规划》解读（二）

　　《规划》的主要特点

　　规划具有6个方面的特点:一是紧紧围绕科学发展主题，转变经济发展方式主线，提高生态文明水平的新要求，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。《规划》从定位、目标、任务到各工作领域、政策措施等，突破就环保谈环保，就污染防治谈环保的局限，将环境保护融入到经济绿色转型、调结构、转方式、惠民生的发展潮流，通过维护人民群众环境权益、改善环境质量，满足广大人民群众加强环境保护的迫切期待。

　　二是环保领域不断拓展，进一步加强环保能力建设。首次提出“重点领域环境风险防控”的战略任务。针对我国处于工业化中后期、环境污染事故进入高发期并威胁环境改善成果的现状，在深化“十一五”总量控制、环境质量改善等各项工作任务的基础上，明确提出要加强重金属、核与辐射、危险废物、危险化学品等重点领域的环境风险防范，完善环境风险防范的基本制度，提高风险防范水平，尤其突出了核与辐射环境安全保障的要求，将核与辐射环境安全作为核能核技术发展的前置条件，要求核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高。首次提出了完善环境保护基本公共服务体系的战略任务。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品。针对当前环境基本公共服务供给不足、分布不均衡的现状，规划提出要着力缩小政府环境公共服务水平与人民群众新期待的差距，特别是着力突破农村环保基础薄弱的瓶颈，深化“以奖促治”政策，推动农村环境综合整治，强化农村环境保护工作，改善农村的环境质量和面貌，让广大农民共享环境保护和经济发展的成果。

　　三是进一步深化总量减排，作为撬动经济发展方式转变的着力点。“十二五”减排工作，增加了控制指标，将工业、生活、农业、交通等经济活动主要领域纳入控制范围，注重经济结构调整引导控制，下大力气淘汰落后产能，实施严格的环境准入与清洁生产，将控制污染物新增量过快增长作为首要任务，建立等量淘汰和减量淘汰机制，利用污染减排倒逼经济结构战略性调整和发展方式转变。

　　四是下大力气解决关系民生的突出环境问题，把改善环境质量放在更加突出的位置。我国水和城市大气环境污染已经成为影响科学发展和损害群众健康的突出问题。《规划》把化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4项污染物的排放总量控制作为约束性指标，并且大幅度减少地表水劣Ⅴ类水质的水体，提高七大水系好于Ⅲ类水质的水体和好于二级空气质量标准的城市比例。同时，从“十二五”开始，将城市大气细颗粒物(PM2.5)防治工作逐步提到议事日程，并着力加强土壤环境保护制度建设，推进重点地区污染场地和土壤修复。

　　五是突出有差别的环境管理政策，完善环境保护战略体系。《规划》提出要根据不同地区主要环境功能的差异，以维护环境健康、保育自然生态安全、保障食品产地环境安全等为目标，结合全国主体功能区划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”，实行分类指导、分区管理。规划还针对4类主体功能区和东、中、西、东北等四大经济区提出了针对性的环境管理要求。

　　六是强化政策支撑，推进并建立环境保护长效机制。为推进《规划》落实，《规划》提出了落实环境目标责任制、完善综合决策机制等12项政策措施。其中，突出强调了要充分发挥市场机制、增强科技和产业支撑。从完善环境积极政策角度，提出要落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，研究制定脱硝电价政策，对生产污水处理、污泥无害化处理、非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理等设施的企业实行政策优惠。健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。建立企业环境行为信用评价制度、银行绿色评级制度，推进环境金融产品创新，完善市场化融资机制。建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制。从技术研发角度，要提升科技基础研究和应用能力，大力研发污染控制、生态保护和环境风险防范的高新技术、关键技术、共性技术，尤其是削减总量的技术，发展相关装配制造业；从环保产业发展角度，提出建立环保产业服务体系，推动跨行业、跨企业循环利用联合体建设，实行环保设施运营资质许可制度，建立环保产业服务体系。

　　“十二五”环境保护面临的形势

　　一是经济社会发展进入新时期。“十二五”时期，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征。从国际方面看，我国发展的外部环境更趋复杂，和平、发展、合作仍是时代潮流，但世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出。从国内情况看，“十二五”时期我国大部分地区工业化开始进入中期向中后期转变的阶段，城镇化率将历史性地超过50％，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，基础设施日益完善，全社会的环境保护意识明显增强，这些都为环境保护提供了有利条件。但发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，城乡区域发展不协调，社会矛盾明显增多。

　　二是环境保护面临新形势。由于产业结构和布局仍不尽合理、污染防治水平仍然较低、环境监管制度尚不完善等原因，环境形势总体上是局部有所改善，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续加大。突出表现为:污染物排放总量依然较大。2010年，我国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别为2551.7万吨、264.4万吨、2267.8万吨、2273.6万吨，远远超过全国环境容量，同时我国能源消费量不断增长，污染物产生量还将继续增加。改善环境质量压力加大。七大水系近20％的监测断面水体污染严重，湖泊富营养化加重，河流入海水质较差，近1/5的地级以上城市空气质量达不到二级标准，酸雨污染仍然较重，城市大气灰霾现象突出。防范环境风险任务艰巨。汽车尾气、重金属、危险化学品、持久性有机污染物、危险废物、电子废物、场地和土壤等的环境污染凸显，突发环境事件居高不下，环境问题已经威胁人体健康和公共安全。农村环境基础设施建设滞后。全国60万个行政村中仅有少部分开展了污染治理，大多数行政村还缺乏必要的环境设施，农村环境保护工作较为薄弱。环境基本公共服务供给不足。区域之间和城乡之间环境监管、环境基础设施差距较大，难以满足人民群众不断增长的环境质量、设施、信息等环境基本公共服务需求。核与辐射安全监管能力亟待加强。环境保护基础工作依然薄弱。基层人员缺乏、能力滞后，仍不能适应环保事业的发展要求。国际环境关系日趋复杂，生物多样性保护等全球环境问题带来的压力日益加大。

　　三是环境保护迈上新起点。“十一五”期间，环境保护在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展。建设生态文明、推进环境保护历史性转变、探索环保新道路等一系列重大战略思想相继出台，各地、各部门积极探索创新了一系列适应环境保护与经济协调发展的机制与政策，污染治理设施快速发展，设市城市污水处理率由2005年的52％提高到72％，火电脱硫装机比重由12％提高到82.6％。“十二五”期间，党中央、国务院明确提出要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把加快建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，加大环境保护力度，提高生态文明水平，为环境保护事业加快发展提供了新的历史机遇，环境保护将步入新的历史阶段。