国务院应急管理办公室：

　　按照国务院应急管理办公室〔2012〕7号函要求，我们就全省应急预案体系建设情况进行了调查统计，现将有关情况函告如下：

　　一、应急预案体系建设情况

　　（一）应急预案制定情况。

　　建立健全预案体系，是科学处置突发事件的基础。为较好地完成应急预案的编制，我们按照《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》要求和2004年全国预案编制会议精神，积极推进我省应急预案体系建设。我省突发公共事件总体应急预案已经2005年8月1日省政府第19次常务会议审定，并经同年9月9日省委第22次常委会审议通过，于10月12日印发。25个省级专项应急预案已于2006年3月份前全部编制印发。近年来根据工作需要，又新增了《陕西省处置大规模暴力犯罪事件应急预案》、《陕西省气象灾害应急预案》、《陕西省流感大流行应急预案》等3个省级专项预案。省级部门应急预案原确定101个，后根据实际情况调整为102个，目前已全部编制印发完毕。

　　全省共有107个县（区、市）、1657个乡镇（街道）、25277个（村）社区。其中，10个设区市和杨凌农业高新技术产业示范区共制定总体应急预案11件，市级专项应急预案360件，部门预案1538件，其他应急预案1889件。

　　截至2012年4月，全省各级共编制各类应急预案122258个，基本形成了横向到边、纵向到底的应急预案体系。

　　（二）应急预案体系建设开展情况。

　　在国务院应急办的大力指导下，在省委省政府的正确领导下，我省应急管理工作取得了长足的发展，走在了全国前列，在应急预案体系建设方面我们主要做了如下工作：

　　1．打牢基础，形成特色。2004年全国预案编制会议之后，我省迅速组织专人组成班子，历时一年多制定了我省总体预案，而且经过省委常委会、省政府常务会议审议通过，体现了省委、省政府对应急预案工作的重视。在充分调研的基础上，我省结合实际，印发了《市人民政府突发公共事件总体应急预案构架指南》（陕政办函〔2004〕122号）和《陕西省人民政府有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（陕政办函〔2004〕121号）两个指导性文件，规范全省的预案工作，使全省应急预案编制工作迅速推开。近几年，根据实际情况的变化，我们连续2年调整了省级部门应急预案，使我省预案框架结构更加科学合理，同时要求各市一定要结合实际，大胆创新，摸索构建本地区的预案体系。位于陕西南部的安康市，根据省应急办的要求，针对“两山夹一水”的特殊自然环境，以及暴雨、洪水、泥石流等多发自然灾害的实际，在总结以往处置突发公共事件实践经验的基础上，筛选预案类别，印发了重点突出、责任明确的应急预案编制目录和《安康市特别重大、重大、较大、一般突发公共事件分级标准》，科学引导各类预案的编制，通过对原有预案进行查证梳理归并，将市级专项预案归并为20件，部门预案归并为34件，数量明显减少，但是重点更加突出，责任更加明确，既避免责任主体和预案内容的交叉，又确保各级各类预案覆盖面不出现空档。另外，在预案中对各类突发公共事件精心进行定级分级，确保了应急处置的指挥有力、运转协调，具有浓郁的陕西南部地方特色，使预案切合实际、操作性强。近年来，根据我省应对2008年汶川地震和冰雪灾害的经验教训，赵正永省长要求我们做好调查研究，扎实开展隐患排查和分析，重新研究我省应急预案框架体系，梳理现有预案，调整现有预案布局，使应急预案与我省危险源相适应，增强预案的针对性，构建适应地方“水土”，具有陕西特色的应急预案框架体系。

　　2．研讨交流，共同提高。为全面总结提高我省应急预案管理工作，进一步提高应急预案的科学性，操作性及规范性。我们2009年7月2日—3日，在陕西省行政院举行省应急预案管理工作研讨会，总结分析应急预案工作的经验体会和教训，专题研讨省、市、县级及基层、省级部门应急预案体系框架和结构内容，研讨全省预案工作的改进措施，并请西安市政府结合“3.5”人质事件介绍预案编制和演练的重要作用，请咸阳市政府介绍应急预案管理方面的经验，请渭南市政府介绍在学校应急预案方面的做法，请商洛市政府介绍在社区、农村预案方面的做法，请省交通建设集团终南山遂道管理公司介绍预案编制方面的经验，请省安监局结合处理重大安全事故，介绍预案工作的重要性，请中石油长庆油田分公司介绍在企业应急预案方面的经验，还专门请有关专家在会上为大家做了专题辅导。此外，我们还认真选拔、交流优秀预案，先后推广了咸阳市、宝鸡市、省交通运输厅、长庆油田分公司等多家单位的优秀预案，并组织预案编制工作人员相互观摩、学习，通过典型预案引导，相互参观见学，使大家学有榜样，比有对象，较好地促进应急预案管理工作。

　　3．及时修订，不断创新。针对我省地域广、灾害类型多、产业布局门类宽而应急预案间的相互衔接不够紧密，各类应急预案纵向关联度不够严谨个别应急预案存在操作性不强，联动机制不健全等不足， 2010年开始，我们积极督促各市和省级相关部门做好预案更新修订工作。这次预案修订首先突出结构创新，在省级专项预案体系结构上，我们新增了气象、大规模暴力犯罪等内容，使我省专项应急预案扩展为28个，我们报请省政府领导同意，将省交通运输厅的10多个部门预案归并为5个，将反劫机应急预案由省公安厅调整到民航西北地区管理局，比较好的理顺了我省应急预案整体结构。其次修订方式创新，组织部门共同参与，联合修订，解决过去单打独斗，由一家省级部门闭门造车完成修订的弊端，从源头上解决应对突发事件部门协作不够的问题，形成部门联动机制，共同做好危机应对和处置工作。再次强调机制创新，我们根据工作实际，建立联络员制度和联席会议制度，所有新修订的应急预案要增加分管领导和联络员内容，明确定期召开联席会议，加强工作联系，分析潜在隐患，把应对工作落实到具体人身上，理顺了应急处置指挥体系和应急管理工作体系的关系，使全省上下的应急指挥机构和工作机构相互衔接、相对统一。这次新修订的预案，个个都可以说是精品工程，受到国家有关部委的表扬和肯定，国土资源部向全国转发了我省地质灾害应急预案，国家地震局、中国气象局、国家发展改革委表扬了我省地震应急预案和气象灾害应急预案、粮食应急预案在全国范围内的创新实践。今年我们又着手编写专项应急预案操作手册和专项应急预案手机版本，为领导决策提供最方便最直接的依据，进一步提升我省应急预案的操作性和科学性。

　　4．广泛宣传，推广普及。我们先后授权省电视台、陕西日报、新华社陕西分社、陕西应急管理网站等多家媒体发布了我省总体应急预案简本、省级专项预案简本和相关预案的解读文章；充分利用《陕西应急管理工作情况》简报不间断地对各设区市、各有关部门的预案编制工作进展情况和好的做法进行专刊报道，使各单位及时了解全省预案进展情况，找到自身差距。为了让广大群众熟知应急预案，我们主动为预案“瘦身”，将与群众密切相关的章节以及应急处置部门和分管、包抓责任人的通联方式、遇险一般处理方法、撤离路线等信息简明地印制在“明白卡”上，向群众免费发放，为群众关键时刻自救互救提供指南，受到广泛好评。我们还通过小板报，小宣传册、招贴画等多种形式，在车站、广场、社区等人员密集区域宣传应急预案和应急管理工作，使群众对周边生活可能存在的危险隐患熟，应对方法懂，避险场所清，把预案内容融入到百姓日常生活中。

　　5．有案必依，有漏必补。我们坚持用应急预案指导应对实践，规范工作流程，协调配合行动，克服了过去凭借经验随意处置突发事件的不足。2008年“5.12”汶川地震发生后波及我省，我们迅速启动了总体预案和地震应急预案，依照预案有序开展抢险救援，并根据实际情况及时制订了《应对汉中市强余震72小时应急预案》，时任省长袁纯清、常务副省长赵正永分别作了批示，要求汉中市和省级有关部门严格执行预案，开展紧急处置，保证了处置速度和效果，使应对危机更加泰然自若，更加从容有序。在实战中，我们感到好的应急预案总是相似的，但是每个突发事件却各有各的不同。因为突发事件的演进受背景、成因、外部影响多种因素的影响，呈现出不同形态。我们的应急预案与应急实战难免有不相适应的地方，所以我省在应对实战中，既注重依案处置，又注重发现问题，及时补救。我们应对重大以上突发事件时，总是多方搜集资料，建立专档，事后及时开展评估，分析预案存在的漏洞，及时予以修补，使预案尽可能的与实践相适应。

　　（三）应急预案管理相关办法制定情况。

　　我们在深入基层调研的基础上，广泛征求专家意见，制定印发了《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），规范应急预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等工作，增强各类应急预案编制的针对性、实效性、规范性、科学性和可操作性，实现应急准备按预案落实、应急处置按预案实施，提高保障公共安全和处置突发事件能力。

　　（四）应急演练开展情况。

　　2005年我们精心筹划了应急预案演练工作，下发了《陕西省人民政府办公厅关于各专项应急预案演练的意见》（陕政办发〔2005〕98号），对全省的演练工作进行了安排部署，利用3年时间对25个省级专项预案逐一进行了首轮演练。2008年我们专门召开了应急预案演练研讨会，总结经验，研究问题，提出要求，强调增强演练的灵活性，坚持节约、实用的原则，加强基层应急演练工作。特别是2008年11月27日，我们仅用10天时间，组织承担了中组部、国务院办公厅和国家行政学院共同举办的省部级领导干部突发事件应急管理专题研讨班的“地震应急预案桌面推演”课程，取得圆满成功，14位省部级领导对演练进行了点评，获得各方面的高度肯定。2009年下发了《陕西省人民政府办公厅关于开展第二轮省级专项应急预案演练的意见》（陕政办函〔2009〕188号），决定2009—2011年进行第二轮省级专项应急预案演练，要求各设区市和省级各工作部门、各直属机构就市级专项应急预案和省级部门应急预案演练作出安排，抓好落实。“十一五”以来，全省共组织各级各类应急演练20000多次，通过演练，提高了各级各部门处置突发公共事件的组织协调能力，提高了应急救援队伍的实战水平，检验了应急预案的科学性、针对性，较好的完善修订了应急预案，宣传了应急管理工作，提高了群众应对危机的意识，引起了各方对应急管理工作的重视和支持，为应急管理工作的深入开展奠定了良好的基础。

　　二、应急预案编制和管理工作面临的主要困难和问题

　　经过几年的努力，预案体系建设经历了从无到有，从简单的照抄照搬到具有浓郁地方特色，具有一定操作性、科学性的发展历程，我们在工作实践感到主要存在如下困难，一是突发事件分级标准的统一问题，存在着各部委各自为政的现象，为基层制定预案，应对处置带来不便；二是预案的编制、管理、演练没有专门的经费，我们目前是从自己的工作经费中挤出部分对演练单位给予奖励补助，但是这只是杯水车薪，难以从根本上解决问题，希望国家能出台相关政策；三是预案的包容性和操作性把握上存在两难问题，各类预案是处置本类突发事件的基本依据，如果不提纲挈领，就可能会出现难以覆盖全局，不够周全的问题，但是太过周全，太原则，又缺乏针对性和操作性，所以在实践很难把握；四是预案体系建设发展不平衡。各设区市、各部门对总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案编制工作比较重视，进展较快，但基层单位特别是社区、学校、乡村、企业对应急工作认识不足，预案编制进展比较缓慢。

　　三、对完善预案管理工作的几点建议

　　一是请国务院加强应急预案管理的指导督促，出台国家应急预案管理办法，规范全国的应急预案管理工作。二是请国务院尽快修订国家总体预案，同时督促相关部委及时修订更新国家专项应急预案，以便我们能及时跟进，修订我们自己的相关预案，而且和国家专项预案能配套衔接。三是将突发事件的标准和应急响应标准相统一，这样在应对实践中便于操作。四是加强预案编制管理演练等方面的培训，提高预案管理人员素质，提高预案建设的工作水平。

　　附件：陕西省应急预案体系建设情况调查表

陕西省人民政府办公厅

二〇一二年四月二十七日