各市、县人民政府,自治区农垦局,自治区人民政府各组成部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》(国办发〔2011〕39号)精神,切实加强和改进我区流浪未成年人及流浪乞讨人员的救助、保护、管理工作(以下简称救助工作),经自治区人民政府同意,现提出如下实施意见:
一、充分认识加强和改进流浪未成年人及乞讨人员救助工作的重要性和紧迫性
流浪未成年人及流浪乞讨人员救助工作是为流浪乞讨人员,特别是流浪人员中的未成年人、老年人、残疾人等特殊困难群体提供的临时性救助。这项工作,对于预防未成年人违法犯罪,促进未成年人健康成长,保障流浪乞讨人员的基本权益,维护社会和谐稳定具有重大意义,是各级政府的重要职责,是加强和改进创新社会管理的重要内容,是社会文明的重要体现。自治区党委、自治区人民政府高度重视这项工作,先后出台有关政策文件,采取积极有效措施,实施关爱型的救助,较好地保障了流浪未成年人和流浪乞讨人员的合法权益,维护了城市秩序,促进了全区社会的和谐稳定。但受各种因素的影响,利用、组织、胁迫、诱骗未成年人流浪乞讨的现象仍时有发生,部分地方街头流浪乞讨人员增多,扰乱公共秩序,侵害公民权利,危害社会和谐稳定,引起社会广泛关注。因此,各级各部门要充分认识加强和改进流浪未成年人及乞讨人员救助工作的重要性和紧迫性,统一思想,加强领导,健全机制,完善政策,落实责任,切实贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国义务教育法》、《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》(国务院令第381号)等法规政策,不断提高救助管理能力和水平,切实维护好流浪未成年人及乞讨人员的合法权益。
二、加强和改进流浪未成年人及乞讨人员救助工作的指导思想和目标任务
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,牢固树立以人为本、执政为民的理念,坚持预防为主、标本兼治、综合治理的方针,坚持未成年人救助保护优先,自愿求助、无偿救助,以及救助保护和教育矫治并重的基本原则,以保障流浪未成年人及乞讨人员的合法权益、促进未成年人健康成长、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会为目标,全面履行政府职能,落实政府责任,加大投入,动员社会参与,形成政府统一领导、部门分工负责、社会广泛参与的管理体制和运行机制,不断提高我区社会救助管理工作水平。
(二)目标任务。充分发挥现有救助资源,加大救助设施建设力度,改善救助条件,提升救助服务水平,逐步实现救助管理规范化、服务标准化,形成设施设备完善、覆盖范围广泛、救助服务方便、全区协调配合的救助管理体系,确保流浪未成年人及时得到救助保护、教育矫治、回归家庭和妥善安置,最大限度减少未成年人流浪现象,坚决杜绝胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪行为。主要达到以下目标:
——流浪乞讨人员得到及时救助,城市街面流浪乞讨现象明显减少。流浪未成年人得到主动救助保护,街面未成年人流浪乞讨现象逐步消失。
——流浪乞讨人员得到妥善安置,进一步健全社会保障制度,基本解决重复流浪现象。帮助流浪未成年人及时回归家庭、回归社会,流浪未成年人的矫治教育得到切实加强,有条件的救助管理站、流浪未成年人救助保护中心(以下简称救助管理机构)都要设立教育或培训辅导室,满足未成年人健康成长需要的生活环境、教育环境。
——到“十二五”期末,全区县级以上救助管理机构覆盖率达到70%,新增床位1500张,使救助管理机构布局合理、求助方便、适合社会需求。
——救助管理机构的建设、改造力度得到加强。不断改善业务用房、活动场地、设施设备等基础设施条件,努力达到国家等级站的要求,形成救助保护网络。到“十二五”期末,区域性中心县城和与邻省、邻国有交(边)界的县城都要依托救助管理站设立流浪未成年人救助管理机构。
三、突出重点,全面推进流浪未成年人及乞讨人员救助工作
(一)切实保障流浪乞讨人员的基本生活。对自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城乡低保或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员,救助管理机构要为他们提供生活救助,保障其基本生活权益,维护其人格尊严。
(二)强化救助服务和管理工作。设有救助管理机构的地方,救助机构内部要实行分类管理制度,根据受助人员的不同民事行为能力采取不同的管理方式,对具有完全民事行为能力的实行开放式管理;对无民事行为能力和限制民事行为能力的残疾人、老年人、未成年人实行监护式管理。受助人员应按男、女分开,未成年人与成年人分开,青壮年与残疾人、老年人分开居住管理,女性受助人员由女性工作人员负责管理。没有救助管理机构的地方,当地民政部门要负责救助,及时妥善安置,并帮助受助人员返乡。
(三)加强患有危重病和精神病流浪乞讨人员的救助。对流浪乞讨人员中的残疾人、老年人和行动不便的人员,有关部门要引导、护送到救助管理机构求助。对突发急病的流浪乞讨人员,应当直接护送到定点医院进行救治。对患有危重病和精神病的流浪乞讨人员,按照“先救治,后救助”的原则进行救治和救助。医院救治的危重病人、精神病人治疗终结后,经甄别属于救助对象且生活能自理的,由救治医院送当地救助管理机构按规定救助。对所患疾病无法治愈且已查清楚地址(流出地)的患者,由救治医院和救助管理机构共同护送返乡。对治疗终结生活不能自理、确实无法查清楚地址的救助对象,由政府予以安置。对不符合救助条件的,由公安部门查找、查清其身份和详细家庭住址后通知亲属或单位结算医疗费用后接回。
(四)确保流浪未成年人救助保护工作优先。对流浪未成年人实行更加积极主动的救助保护,变“自愿受助”为“主动救助”,对街面流浪未成年人进行干预,实施主动救助,以保护流浪未成年人的健康成长。救助管理机构要加强街头巡查,主动发现流浪未成年人,接到未成年人流浪报告的,要第一时间前往救助。对入站的未成年人,在生活上要给予最好的照顾,心理上要给予特别的疏导。对不愿入站接受救助的流浪未成年人,要耐心善意地引导说服,或组织社工、志愿者进行一对一的劝导、救助服务,并建立服务档案。有关部门发现流浪乞讨未成年人,要主动过问干预,并派人护送到救助管理机构接受救助。公安机关发现由成年人携带未成年人流浪乞讨的,应当进行调查、甄别,对有胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪嫌疑的,要依法查处。对由父母或其他监护人携带流浪乞讨的未成年人,应当对其父母或监护人进行批评、教育,并将其引导护送到救助管理机构接受救助;对无力自行返乡的流浪未成年人,由救助管理机构接送返乡,公安机关予以协助配合。
(五)严厉打击拐卖未成年人的犯罪行为。公安机关要保持“打拐”的高压态势,严厉打击拐卖未成年人的犯罪行为。对来历不明的流浪乞讨和被强迫从事违法犯罪活动的未成年人,要一律采集生物检材,检验后录入全国打拐DNA(脱氧核糖核酸)信息库比对,及时发现、解救失踪被拐卖未成年人。对被拐流浪未成年人按照“先解救,后救助”的原则实行救助保护。公安机关要加强接处警工作,凡接到涉及未成年人失踪被拐报警的,立即出警处置,认真核查甄别,打击违法犯罪活动。强化立案工作,实行未成年人失踪快速查找机制,充分调动警务资源,第一时间组织查找。建立跨部门、跨警种、跨地区打击拐卖犯罪工作机制。民政等有关部门要协助公安机关做好被拐未成年人的调查、取证和解救工作。
(六)注重流浪未成年人的教育矫治工作。加强流浪未成年人的教育矫治,是贯彻未成年人保护优先原则的重要内容,救助管理机构在保障流浪未成年人基本生活的同时,要依法承担他们的临时监护责任,为其提供文化和法制教育、心理辅导、行为矫治、技能培训等救助保护服务,对流浪未成年人合法权益受到侵害的,要协助司法部门依法为其提供法律援助或司法救助。各救助管理机构要在教育行政部门指导下帮助流浪未成年人接受义务教育或替代教育,对沾染不良习气的,要通过思想、道德和法制教育,矫治不良习惯,纠正行为偏差;对有严重不良行为的,按照有关规定送专门学校进行矫治和接受教育。对流浪残疾未成年人,卫生、残联等部门要指导救助管理机构对其进行心理疏导、康复训练等。南宁、柳州、桂林、北海、贵港等市流浪未成年人救助保护中心要在全区率先开展教育矫治工作,并引入社工化辅导理念,其他有条件的救助管理机构也要尽快开展流浪未成年人的教育矫治工作。
(七)加强回归安置工作。民政、公安部门要帮助受助人员尽快返家(乡),对于查找不到家庭及家属,同时也查找不到户籍所在地的流浪乞讨老年人、残疾人等人员,或各种原因长期滞留救助管理机构的智障人员、精神病人,要妥善安置到福利机构或精神病机构等。对暂时查找不到父母或其他监护人的流浪未成年人,在继续查找的同时,救助管理机构要通过临时照料、社会福利机构代养、家庭寄养等多种方式予以妥善照顾。对确无监护能力的,由救助管理机构协助监护人及时委托其他人员代为监护。对拒不履行监护责任、经反复教育不改的,由救助管理机构向人民法院提出申请撤销其监护人资格,依法另行指定监护人。对经过2年以上仍查找不到父母或其他法定监护人的,公安机关要按户籍管理有关法规政策规定为其办理户口登记手续,以便于其就学、就业等正常生活。对在打拐过程中被解救且查找不到父母或其他监护人的婴幼儿,民政部门要将其安置到社会福利机构抚育,公安机关要按规定为其办理户口登记手续。
(八)抓好源头预防治理工作。源头治理是预防流浪现象的治本之策。各级各部门要切实做好最低生活保障、就业保障等工作,着力保障困难群众的基本生活,通过医疗、教育、住房等专项救助制度保障困难群众看病、上学和居住等基本权益,最大限度减少因家庭生活困难而外出流浪、反复流浪的现象。预防未成年人流浪是家庭、学校、政府和社会的共同责任。家庭是预防和防止未成年人流浪的第一责任主体,应当依法履行对未成年人的监护责任和抚养义务。对父母或其他监护人不依法履行监护责任或者侵害未成年人权益的,要予以劝诫、制止,情节严重的,要报告公安机关予以训诫,责令其改正。构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚。各级民政、教育、公安、妇联等部门要采取积极措施,防止未成年人因贫困、家庭暴力、教育不当等原因而外出流浪。
四、明确职责,落实责任,形成齐抓共管的局面
流浪未成年人及乞讨人员救助、保护、管理工作涉及多个部门,具有很强的政治性、政策性、法律性,各级各有关部门要按照工作职责制定政策,采取措施,加强协调配合,齐心协力做好各项工作。
(一)民政部门。要发挥牵头部门作用,积极会同相关部门制定措施,完善工作联动机制。要负责制定工作发展规划及工作规范,组织、指导和监督救助管理机构开展工作。加强街头巡查工作,劝导、引导救助对象进入救助管理站(点)接受救助,协助配合公安、城管、卫生等部门做好街头管理和打击、解救工作,发现街头流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人,立即通知120急救中心(以下简称120)进行救治。配合公安机关做好被拐卖、拐骗、胁迫、诱骗、利用乞讨的残疾人、未成年人的调查、取证和解救工作。强化救助管理机构内部的服务和管理,实行人性化、亲情化服务,保障受助人员的基本生活,根据未成年人的特点,把未成年人与其他救助对象分开,合理安排生活起居和文体娱乐活动,对残疾、智障、受到伤害或有心理问题的,积极进行医护和康复。加大受助人员和接领人的甄别、核查力度,防止未成年人被冒领冒认。积极开展社工干预、心理辅导、行为矫治、教育培训等工作,帮助流浪乞讨人员和流浪未成年人回归家庭和社会。做好救助保护对象的回归安置工作,对于年老、残疾、未成年人因父母或其他监护人无力接回的,经协商后可由救助管理机构接回或送回;符合安置条件的对象,安置到社会福利机构;对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力,无法查明其亲属或者所在单位,又无法查明其户口所在地或者住所地的受助人员,协调做好安置工作。鼓励和支持社会组织或个人为救助保护对象提供庇护、饮食、衣被等帮助。
(二)公安部门。要依法严历打击针对流浪未成年人的违法犯罪行为。要依法从重从快打击拐卖儿童行为,对被拐卖、拐骗的未成年人,要立即解救,尽快送返其监护人身边,对暂时找不到其监护人的,护送到救助管理机构接受救助,并继续查找其监护人。接到举报或发现拐卖、拐骗、组织、胁迫、诱骗未成年人或利用婴幼儿乞讨或组织未成年人违法犯罪的,及时出警处理和解救,对涉嫌犯罪的依法立案侦查。对利用婴幼儿、未成年人乞讨的监护人,教育、警告后护送到救助管理机构接受救助。加强流浪乞讨未成年人的采集生物检材和检验比对工作,对街头流浪乞讨和被组织从事违法犯罪活动的未成年人一律采集生物检材,经DNA检验后将数据录入全国打拐DNA数据库。加强对街头流浪乞讨人员集中活动和露宿区域的巡查,对流浪乞讨人员强讨恶要、滋扰他人、扰乱公共秩序、危害交通安全等构成违反治安管理行为的,予以治安管理处罚;属于救助对象的,送救助管理机构救助;属于危重病人、精神病人的要立即通知120进行救治;属于流浪未成年人的要护送到救助管理机构接受救助保护。协助救助管理机构做好安全防范工作,地级市救助管理机构内要设立警务室,县级救助管理机构根据实际需要设立警务室或警务联络员,依法严厉打击聚众闹事、结伙冲击、围攻救助管理站的违法犯罪活动,确保站内人员安全和工作秩序。
(三)卫生部门。指定本辖区定点医疗机构,接收120送来的流浪未成年人及乞讨人员中的危重病人、精神病人和传染病人,并督促、指导定点医疗机构和专业(专科)医疗机构按照“先救治,后结算”的原则及时实施救治,实行首诊接收制,不得推诿拒收;对于定点医疗机构技术力量无法救治的,及时协调有救治能力的非定点医院救治。监督、指导定点医院执行收费标准,建立完整的病人档案,会同财政、民政部门对定点医院发生的救治医疗费用进行审核确认。
(四)城管部门。对街头流浪乞讨人员占据、损毁公共设施妨碍他人正常使用,随处涂画、制造噪音等破坏环境卫生、违反城市管理规定的行为依法处置。在街头执法发现流浪乞讨人员的,告知、引导、护送其到救助管理站接受救助。对发现的危重病人、精神病人应立即通知120进行救治。
(五)财政部门。负责将流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人救助保护所需资金纳入本级财政预算,保障救助管理和救助保护工作有效运行,并对资金使用情况进行监督检查。
(六)教育部门。积极支持有教育资质的流浪未成年人救助管理机构对流浪未成年人开展义务教育或替代教育。指导流浪未成年人救助管理机构做好流浪未成年人的思想道德、文化知识、心理辅导和行为矫治工作。将流浪未成年人保护机构专职教师的职称评审纳入教师系列职称评审体系。
(七)人力资源和社会保障部门。组织开展针对流浪未成年人的职业培训,对在法定劳动年龄内,有就业愿望并自愿参加职业技能培训的流浪未成年人提供职业培训补贴。鼓励适龄流浪未成年人参加1-2个学期的劳动预备制培训。加强适龄流浪未成年人的职业介绍和就业服务,将适龄流浪未成年人纳入就业扶持政策范围,组织开展对适龄流浪未成年人的免费职业介绍服务,加强就业咨询和就业指导,积极开发公益性岗位妥善安置适龄流浪未成年人。按照国家和自治区有关职称工作的文件规定,做好流浪未成年人救助管理机构教师的职称评聘工作,将救助管理机构教师纳入教师职称评聘体系。
(八)机构编制部门。根据财政部、民政部、中央编办关于城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理有关要求,结合实际,按照精简效能的原则,做好救助管理机构的设立、变更、人员编制等核定和登记管理工作。
(九)发展改革部门、规划与建设部门、国土资源部门。将救助管理机构设施建设纳入国民经济和社会发展规划,统筹考虑救助管理机构的建设与发展,将救助管理机构建设纳入城乡建设规划,落实好救助管理机构建设用地。
(十)铁道、交通运输等部门。积极配合民政部门,在购买车票、进出站、乘车等方面提供便利,为受助人员返回所在地和所在单位提供帮助;配合公安等部门,打击针对流浪未成年人的违法犯罪行为。
(十一)司法部门。依法保护流浪乞讨人员,特别是流浪未成年人的人身、财产权利。要加强《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等相关法律法规的宣传工作,及时化解矛盾,消除隐患,做好未成年人外出流浪的预防工作,并积极引导法律服务人员为未成年当事人提供法律服务和法律援助,维护其合法权益。
(十二)共青团、妇联。要积极开展流浪未成年人权益的保护工作,把流浪未成年人救助保护工作纳入“希望工程”、“春蕾计划”、“安康计划”等,动员、组织志愿者和社会热心人士参与对流浪未成年人的劝导、服务、教育、救助等工作。
(十三)残联。要配合有关部门做好流浪残疾未成年人的救助保护工作,帮助开展残疾未成年人的教育和就业安置等工作,将流浪残疾未成年人纳入“扶残助学项目”,积极开展受助残疾儿童的康复训练工作等,依法保护未成年残疾人的权益。
五、加强组织领导,强化工作措施,确保工作落实
(一)切实加强组织领导。自治区建立由自治区民政厅牵头的厅际联席会议制度,强化部门间的协作配合,及时解决工作中的重大问题,形成齐抓共管的工作局面,切实维护和保障流浪乞讨人员的合法权益,促进社会和谐稳定。各市、县(市、区)也要成立领导机构,加强对流浪未成年人及乞讨人员救助、保护、管理工作的组织领导,按照“属地管理、分级负责”的原则,做好本辖区流浪乞讨人员的救助管理和流浪未成年人的救助保护工作,要集中时间开展专项行动,推进工作的深入开展。各部门在打击整治、主动救助、教育矫治、回归安置、源头预防等重点工作中,要积极承担责任,加强沟通协作,努力形成政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作格局。
(二)加大资金保障力度,加强救助管理能力建设。各级各有关部门要加大资金投入力度,加强救助管理机构的建设和改造,进一步改善救助管理机构的基础设施条件,完善救助管理设施。要落实好救助管理机构的救助管理经费,未设立救助管理机构的,同级财政部门要安排临时救济资金,用于符合救助条件的流浪乞讨人员的救助,逐步建立稳定的经费保障机制。同时,各地要按照有关要求,合理配备人员编制,并落实好救助管理机构工作人员的工资倾斜政策,解决好救助管理机构工作人员的待遇和岗位津贴问题。对救助管理机构的教师,按照国家有关规定开展职称评定和岗位聘用,解除其后顾之忧,调动工作积极性。要加强救助管理机构自身建设,进一步完善工作制度,明确工作职责,规范工作流程,不断提高工作人员素质,提高管理和服务水平。要逐步引入社会工作专业制度,设立社工工作站,建立志愿者服务基地,使救助管理工作向专业化、社会化发展。
(三)强化督促检查和责任追究。各地要定期通报工作情况,建立挂牌督办和警示制度。对由于领导不力,工作不到位,流浪乞讨人员特别是未成年人流浪现象严重的地区,要追究当地相关部门负责人员的责任。
(四)加强宣传引导,广泛动员社会参与。坚持正确的舆论导向,充分发挥广播、电视、报纸、互联网等新闻媒体的作用,进一步加大法律法规政策的宣传力度,全区各市、县,特别是地级市所在城市,要在车站、码头、繁华街区等地段设立救助服务引导牌或告知牌,公布求助电话,告知求助方式,为求助人员提供方便,激发社会和群众积极主动参与救助的热情,营造全社会关心、关爱流浪未成年人及乞讨人员的良好氛围。各地要发挥社区服务平台与群众联系紧密的优势,建立社区管理与救助管理、救助保护工作的联动机制,广泛动员社会力量和各类社会组织,通过各种方式参与救助管理和救助保护工作,营造保障流浪乞讨人员基本权益、保护流浪未成年人健康成长的良好社会环境。
广西壮族自治区人民政府办公厅
二〇一一年十二月三十一日
