2012年11月4日，国务院办公厅印发了《转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发〔2012〕54号），决定于2012-2015年在全国组织开展金属非金属矿山整顿关闭攻坚战，对金属非金属矿山整顿关闭工作进行了全面部署，提出了工作要求。近日，针对开展金属非金属矿山整顿关闭攻坚战的背景意义、工作重点以及如何抓好工作落实等问题，国务院安委会办公室副主任、国家安全监管总局副局长、国家安全生产应急救援指挥中心主任王德学回答了有关提问。
问：请您介绍一下开展金属非金属矿山整顿关闭攻坚战的相关背景。
答：党的十六大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各有关部门通力合作，各地区、各有关单位积极配合、扎实工作，紧紧围绕打击非法违法行为、提升安全保障能力、排查治理安全隐患、强化基层基础建设、提高安全管理水平，针对不同阶段金属非金属矿山安全生产特点，开展了一系列安全专项整治活动，取得了明显成效，金属非金属矿山技术装备水平进一步提高，安全基础工作进一步加强，安全保障能力进一步提升，事故总量逐年下降，安全生产形势持续稳定好转。
但是，金属非金属矿山安全生产工作中还存在一些突出问题，尤其是矿业经济发展方式没有根本改变，金属非金属矿山“数量多、规模小、分布散、基础差”的问题没有根本解决。主要表现在：一是矿山数量多，矿山企业集约化程度不高。全国金属非金属矿山（含尾矿库）数量仍有9万余座，小型矿山的比率高达95%，一些矿区小型矿山“遍地开花”，矿区范围只有零点零几平方公里、年生产能力只有千吨左右的小型矿山大量存在。二是安全基础薄弱，安全保障能力低下。小型矿山普遍工艺落后、技术装备水平低，安全管理、专业技术管理尤其是现场管理十分薄弱乃至混乱，从业人员文化素质不高，安全教育培训严重滞后，安全保障能力差。三是一些小型矿山的应急救援能力低下，应对事故灾难和抵御各类灾害的水平远远不足。
数量庞大的小型矿山的存在造成诸多问题：一是与淘汰落后生产能力、调整经济结构、转变经济发展方式的总体要求不符合、不适应。二是生产安全事故多发。一些重特大事故往往发生在小型矿山，而且由于数量庞大，安全保障能力低下，造成小型矿山事故多发，推高了事故总量。2011年，我国金属非金属矿山发生事故871起，造成1060人死亡。虽然这与前几年相比已有大幅下降，但每年事故的死亡人数仍然超千人，其中超过80%的伤亡事故发生在小型矿山。三是严重浪费矿产资源。小型矿山普遍回采工艺落后，资源回采率不高，且往往追求短期效益，采富弃贫，造成资源浪费。尤其是由于一个矿体上设置多个小型矿山，各个矿山之间无序开采，造成部分矿体无法开采。有关资料显示，我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低20个百分点。四是严重破坏生态环境。小型矿山企业普遍缺乏社会责任意识，只注重经济效益，不注重生态环境保护，只开采，不治理，往往对生态环境造成很大破坏，容易引发地质灾害，不仅会造成生命财产损失，由此引起的地貌变异和环境问题将影响到子孙后代。
因此，不论是从降低事故总量、遏制重特大事故、保护人民群众生命财产安全的角度出发，还是从调整经济结构、转变经济发展方式、淘汰落后生产能力和保护资源、生态环境的角度出发，都急需深入开展金属非金属矿山整顿关闭工作。为此，经国务院同意，安全监管总局、发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、工商总局、电监会决定于2012-2015年在全国深入开展金属非金属矿山整顿关闭攻坚战。
问：此次金属非金属矿山整顿关闭工作的目标任务是什么？
答：通过深入开展金属非金属矿山整顿关闭工作，到2015年底，要使无证开采等非法违法行为得到有效制止，不符合产业政策、安全保障能力低下的小型矿山得到依法整顿关闭，浪费破坏矿产资源、严重污染环境等行为得到有效遏制，小型矿山数量有较大幅度减少，安全基础工作进一步加强，矿山安全生产条件进一步改善，矿山规模化、机械化、标准化、信息化、科学化水平进一步提高，生产安全事故持续下降，较大、重大事故得到有效遏制，努力杜绝特别重大事故。
2012年8月，国务院安委会办公室印发《关于报送金属非金属矿山关闭计划的通知》（安委办〔2012〕35号），要求各地区结合实际上报2012-2015年金属非金属矿山关闭计划。经初步统计汇总，全国32个统计单位中，除上海、天津外，其他30个单位共计划关闭矿山20111座。需要指出的是，关闭矿山不是最终目的，关键是要通过关闭不符合产业政策、安全保障能力低下的小型矿山，推动金属非金属矿山产业结构调整，淘汰落后生产能力，转变经济发展方式，切实改善金属非金属矿山安全生产条件，保护和利用好金属非金属矿产资源，从而实现大幅度降低事故总量，促进金属非金属矿山安全健康发展的最终目的。
问：那么，如何才能确保实现和完成上述目标任务？
答：首先要抓紧制定工作方案。各省级人民政府要结合本地区实际，抓紧组织制定2012-2015年矿山整顿关闭工作方案。工作方案要明确整顿关闭工作目标、方法步骤和配套的政策措施等，细化关闭矿山的范围和对象，并将整顿关闭任务指标逐年分解到市、县。
其次，要完善联合执法机制。地方各级人民政府要建立专门的组织和协调机制，细化落实各有关部门工作责任，建立健全联合执法工作机制，采取有力有效措施，努力推动整顿关闭工作顺利实施。国务院安全生产委员会有关成员单位要按照职责分工，加强协调配合，研究提出有关政策措施，协商解决存在的问题，积极指导和推进矿山整顿关闭工作。
再其次，要加强社会监督和督导检查。要加强宣传引导和社会监督，按照确定的矿山关闭计划，分期分批将关闭对象在当地主流媒体进行公告。同时，要设立举报电话、举报信箱，鼓励广大群众积极举报非法违法开采、存在重大安全隐患仍冒险作业等违法行为。要加大督促检查力度，强化责任落实，对不认真履行职责，工作中互相推诿，导致不能按计划完成整顿关闭工作任务或仍然存在非法违法矿山的，要依法依规严肃追究相关责任人的责任。
问：金属非金属矿山整顿关闭的重点有哪些？
答：此次金属非金属矿山整顿关闭的重点主要有3个方面：
一是对存在非法违法开采行为的矿山依法予以取缔关闭，包括：未依法取得采矿许可证、工商营业执照、安全生产许可证等证照，擅自从事矿产资源开采的；关闭后擅自恢复生产的；存在持勘查许可证采矿、越界开采等违法行为，且拒不整改的；违反建设项目安全设施、污染治理设施“三同时”规定，拒不执行安全环保监管指令、逾期未完善相关手续的；采矿许可证和安全生产许可证到期未提出延期换证申请，经限期整改仍不申请办理延期换证手续的。
二是对限期停产整改后仍不具备安全生产条件的矿山依法予以关闭，包括：存在重大安全和环境隐患，且整改无望的；技术装备落后、安全生产和环境保护得不到保障的；小型露天矿山无正规设计或不按设计规范建设、应采用而未采用中深孔爆破、未实行机械铲装和机械二次破碎，以及未实行分台阶（分层）开采的；相邻小型露天采石场开采范围之间最小距离不符合有关规定的；地下矿山井下生产系统尤其是通风系统不完善、未实行机械通风，以及采场管理混乱的；尾矿库危库、险库未按要求治理或治理后仍不符合安全环保要求，以及未经审批擅自回采尾矿的；地下矿山在规定期限内未完成安全避险“六大系统”建设的；三等以上尾矿库在规定期限内未安装在线安全监控系统的；在规定期限内未完成安全生产标准化建设的；发生较大以上生产安全责任事故或次生较大以上突发环境事件的。
三是对工艺、技术、装备落后，不符合产业发展政策的矿山限期予以关闭，包括：一个矿体存在多个开采主体、不符合矿产资源规划和矿业权设置方案，已经纳入资源整合范围要求进行关闭的；不符合国家或地方政府规定的有关矿种最小开采规模、最低服务年限的；使用国家或地方政府明令淘汰的落后工艺、技术和装备，在规定期限内未整改的；独立选矿厂无固定、合法矿石来源的；砖瓦用粘土、页岩等资源开采不符合国家关于保护土地资源、保护环境相关政策的。
问：当前开展金属非金属矿山整顿关闭工作主要存在哪些困难？
答：主要有2个方面：
一是非法违法活动在一些地区还很严重。当前，金属非金属矿山领域非法违法生产经营建设现象仍很严重，事故比例仍居高位。2010年全国金属非金属矿山共发生较大事故43起、死亡179人（其中非法违法生产建设引发的有25起、死亡99人，占较大事故总起数和死亡人数的58.1%和55.3%）；2011年发生较大事故30起、死亡124人（其中非法违法生产建设引发的有11起、死亡53人，占较大事故总起数和死亡人数的36.7%和42.7%）。今年以来，共发生较大事故32起、死亡121人（其中非法违法生产建设引发的有8起、死亡31人，均占四分之一左右）。这些非法违法行为形式多样，且往往存在隐蔽性、反复性，容易反弹。
二是整顿关闭工作会遇到一些阻力。一些地区会以种种理由不愿推进整顿关闭，一些小矿山会以种种借口或不同方式逃避整顿关闭。同时，整顿关闭金属非金属矿山不但需要投入大量的人力、物力和财力，而且在短期内可能会对部分地区的财政收入造成影响。此外，被关闭矿山在安全生产、地质灾害和环境等方面存在的隐患，也需要进行治理，工作量很大。
问：针对这些问题，我们应该采取哪些有效措施呢？
答：一方面，要继续深入开展“打非治违”工作。10月17日，国务委员兼国务院秘书长马凯在国务院安委会全体会议上强调，要进一步深化“打非治违”工作，将专项行动延长至年底，建立健全长效机制，认真组织开展“回头看”，确保对非法违规行为打击治理到位，真正取得实效。10月23日，国家安全监管总局局长杨栋梁在季度视频会上要求，要进一步扎实推进“打非治违”专项行动，要按照国务院安委会通知的具体要求，认真开展“回头看”，严查企业自查自纠是否到位、“四个一律”措施是否落到实处、非法违法行为是否得到有效遏制，确保打击到位、整治彻底、不留后患。我们要认真贯彻落实国务院和总局的工作部署和要求，充分认识“打非治违”工作的长期性、艰巨性、反复性，保持“打非治违”的持久高压态势。要建立更加行之有效的体制机制，完善相关的政策措施，做到领导力度不减、组织力量不变、工作持续不停，继续保持严厉打击非法违法生产经营和建设行为的高压态势，严格防止“前打后出”、防止出现反弹、防止死灰复燃。要抓住重点地区、抓住主要矛盾、抓住突出问题、抓住薄弱环节，重拳出击、重典治乱；要加强用典型经验指导工作，用事故教训推动工作；要坚持做到“四个一律”，并对非法违法行为穷追猛打，深挖严打非法违法行为背后的“保护伞”，推动“打非治违”深入开展，常抓不懈。
另一方面，要积极研究相关政策措施，扎实推进整顿关闭工作。地方各级人民政府也将研究制定转产扶持、经济补偿、就业培训等金属非金属矿山整顿关闭工作的配套政策措施，努力推动整顿关闭工作顺利实施，确保社会稳定。对拟关闭矿山企业缴纳的安全风险抵押金等资金，经有关部门核准后，要及时返还；拟关闭的矿山企业已经向国家缴纳了采矿权价款的，要区分关闭矿山的不同情形，分别依法妥善处理。国务院安委会办公室也正在与国务院有关部门研究金属非金属矿山整顿关闭工作相关政策措施。
问：前面您提到，整顿关闭工作的最终目的是要实现金属非金属矿山安全健康发展，那么如何才能实现这个目的？
答：要实现这个目的，就要统筹安排，把金属非金属矿山整顿关闭工作与其他工作有机结合起来：
一是要与转变发展方式和调整产业结构紧密结合。党的十八大报告指出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。对金属非金属矿山领域而言，只有转变矿业经济发展方式，大力调整产业结构，坚持依法办矿、依法管矿、依规建矿和节约发展、清洁发展、安全发展、集约发展，整顿关闭成果才能得到巩固，矿山企业安全管理水平才能得到提升，非法违法行为才能得到根治，矿业经济才能实现科学健康可持续发展。我们一定要通过整顿关闭，推动矿业经济发展方式的转变和产业结构的调整；通过转变发展方式、调整产业结构，促进整顿关闭。
二是要与强化行政许可紧密结合。完善矿山企业安全生产许可制度是巩固整顿关闭成果的重要行政手段。我们要不断提高矿山企业安全准入门槛、淘汰落后生产能力，研究探索矿山建设项目安全核准制度，加紧推进矿山淘汰落后工艺、技术、装备，通过强化行政许可的手段从源头上把住不具备安全生产条件的各类矿山尤其是小矿山企业，遏制非法违法生产经营和建设行为，切实提高办矿标准和产业集中度。
三是要与企业重组和资源整合紧密结合。多年实践告诉我们，规模出人才、规模出技术、规模出管理、规模出安全、规模出效益。要通过引进优势企业，发挥本地大中型优势企业的辐射带动作用，加大对小矿山的重组和资源整合力度，创建一批大型矿山企业集团，真正把小矿合起来、并起来、联起来、带起来，把非法的和其他该关闭取缔的关闭取缔掉，以提高矿业经济的整体安全发展水平。
四是要与加强安全标准化建设紧密结合。要在整顿关闭中，大力推进安全标准化建设。对保留、整合、重组、扩能的矿山，要按照统一部署，全面开展对标达标、逐个定级、晋档升级工作，努力实现矿山企业技术标准化、质量标准化、作业标准化、建设标准化、管理标准化，使所有的矿山企业在规定的期限内全部达到标准化等级。
总之，我们要针对当前矿山领域安全生产状况，坚持标本兼治、重在治本、综合治理。要特别注重解决深层次矛盾和问题、注重解决源头性问题、注重解决根本性问题。要学习借鉴煤矿“三步走”的经验，以整顿关闭、资源整合、管理强矿为抓手，努力夯实矿山企业安全基础、提高安全保障能力，构建矿山安全生产长效机制，实现矿山领域长治久安。
