发展农业节水有了顶层设计
——水利部办公厅常务副主任王韩民解读《国家农业节水纲要》出台背景和重要意义
近日国务院办公厅印发了《国家农业节水纲要（2012—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》的出台有何重要背景和重大意义？参与《纲要》编制的水利部办公厅常务副主任王韩民对此进行了解读。
记者：请您谈谈《纲要》出台的背景。
王韩民：《纲要》出台的背景可以从两个方面来看：
一方面是党中央、国务院对农业节水工作高度重视。党的十五届三中全会明确提出要“把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓”。2011年中央1号文件和中央水利工作会议对发展节水灌溉进一步作出安排部署，强调要把节水灌溉作为发展现代农业的一项重大战略和根本性措施，全面提高农业用水效率。
党中央、国务院之所以对农业节水如此重视，主要是基于以下四个原因：
首先，发展农业节水是缓解水资源供需矛盾的根本途径。人多地少水缺是我国的基本国情。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3的城市缺水。水资源供需矛盾突出成为可持续发展的主要瓶颈。而农业是用水大户，近年来农业用水约占全国用水总量的62%，部分地区高达90%以上，而且农业用水效率不高，节水潜力很大。
其次，发展农业节水是保障国家粮食安全的重要基础。长远稳定地解决我国十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。随着我国人口的不断增加和经济社会的持续发展，水土资源短缺对农业发展的约束越来越大。要实现国家新增1000亿斤粮食生产能力，关键在水，最根本的出路在于节水。
第三，发展农业节水是加快转变经济发展方式的必然要求。党的十八大提出，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，大幅降低能源、水、土地消耗强度。加快推广先进实用农业节水技术，可以提高水土资源利用率、农业生产资料利用效率和劳动生产率，取得节水、节地、节能、节肥、减排、省工等综合效益，促进农业科学发展。
第四，发展农业节水是提高农业防灾抗灾能力的迫切需要。随着极端灾害性天气对农业生产影响加剧、现代农业发展对水的依赖和敏感程度提高，加强以节水灌溉为主的农田水利建设显得尤为重要、极为迫切。
另一方面，虽然发展农业节水是如此重要和迫切，但却缺乏专门的政策性指导文件。目前，我国有效灌溉面积为9.25亿亩，节水灌溉工程面积4.38亿亩，其中高效节水灌溉工程面积1.87亿亩，虽然节水灌溉发展成效明显，但总体滞后于现代农业发展和推进农业现代化的需要，缺乏专门的政策性文件提供指导。根据相关规划，“十二五”期间全国将新增节水灌溉工程面积1.95亿亩，其中发展高效节水灌溉工程面积确保5000万亩、力争新增1亿亩。到2020年全国节水灌溉工程面积将力争达到7.6亿亩。而要大力推进节水灌溉发展农业节水，就必须强化顶层设计，为规划编制、政策完善、工程建设、管理改革提供指导。
早在2001年，中央农办就将农业节水作为重点课题列入研究计划，成立了由中央农办、水利部牵头，原国家计委、财政部、农业部、国务院研究室、国家农业综合开发办公室等单位参加的课题组，着手编制了《全国农业节水发展纲要(2001-2010年)》。
为贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议决策部署，把节水灌溉作为发展现代农业的一项根本性措施，进一步明确农业节水的目标任务和政策措施，使农业节水工作取得突破性进展，缓解水资源供需矛盾，确保国家粮食安全和农业农村发展的用水需求，水利部于2011年7月，又成立了《纲要》编制工作领导小组和专门工作班子，以《全国农业节水发展纲要（2001-2010年）》和近年完成的相关规划为基础，赴黑龙江、吉林、内蒙古、江苏、新疆等地对节水灌溉发展情况进行了专题调研、广泛听取地方意见和建议，组织相关人员多次集中研讨，并正式征求了中央农办、国家发展改革委、财政部、农业部、国土资源部、科技部、国家林业局、国家气象局等部门意见，进行了多次修改完善后，编制完成了本《纲要》。
记者：《纲要》的出台有何重要意义？
王韩民：大力促进农业节水，对于推动现代农业和经济社会可持续发展具有十分重要的意义，是一项利国惠民的战略性工程。
《纲要》明确提出了从2012年到2020年我国农业节水发展的指导思想和工作方针、目标任务和政策导向、分区和分类指导、工程措施和支撑体系、体制和机制创新以及组织领导和实施等内容，对推进节水灌溉发展农业节水，进行了顶层设计，为规划编制、政策完善、工程建设、管理改革提供了指导。
具体来讲，《纲要》出台的意义有以下五点：
首先，《纲要》的出台有利于从整体上全面推进农业节水。《纲要》强调运用综合性的措施，采取经济、行政、法律、科技、工程等多种手段，到2020年，在全国初步建立农业生产布局与水资源条件相匹配、农业用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合的具有中国特色的农业节水体系。在指导思想上强调“四个着力加强”，即着力加强工程、农艺、农机等节水措施的综合运用，着力强化农业节水的科技支撑，着力创新农业节水工程管理体制，着力健全基层水利服务和农技推广体系。
其次，《纲要》的出台有利于从全局和战略的高度，统筹谋划农业节水工作。《纲要》在编制过程中，与《全国水资源综合规划》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009－2020年）》、《全国抗旱规划》、《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》、《水利发展规划（2011—2015年）》、《全国农业和农村经济发展“十二五”规划》、《全国节水灌溉规划》以及大中型灌区配套改造、大型灌排泵站更新改造等规划进行了协调和衔接，目标任务与政策措施都保持了一致。
第三，《纲要》的出台有利于强化对农业节水的分区分类指导。《纲要》强调结合实际，因地制宜地对农业节水工作分区分类指导。综合考虑各个地区不同的自然地理与气候条件、水土资源状况、生态环境、水利工程基础、农作物种植结构以及农业农村发展需求，因地制宜、有针对性地提出了东北、西北、黄淮海和南方等地区农业节水发展的分类指导意见。
第四，《纲要》的出台有利于推动农业节水发展体制机制创新。《纲要》在强调加强硬件设施建设的同时，也强调要创新农业节水发展的体制机制。提出要完善农业节水政策法规，建立严格的农业用水管理制度，增加农业节水投入，建立政府扶持和农民参与的农业节水发展机制，完善农业节水技术服务体系，深化农业节水工程管理体制改革，推进农业水价综合改革，进一步增强农业节水发展的动力与活力。
第五，《纲要》的出台有利于强化节水的公益性，明确了政府在农业节水发展中的责任主体地位。《纲要》在工作方针上，提出坚持政府主导，多方参与。加大公共财政对农田水利投入，明确地方政府职责，调动和发挥广大农民以及社会力量参与农业节水工程建设与管理的积极性，建立政府调控、市场引导、公众参与的农业用水新机制。
总之，《纲要》的出台必将极大地促进农业节水工作和节水型社会建设，进而对促进我国水资源可持续利用、提高粮食综合生产能力、转变农业发展方式、降低农业生产自然风险产生巨大的推动作用。
学习贯彻《国家农业节水纲要》
推进节水灌溉大发展
——水利部农村水利司司长王爱国解读《国家农业节水纲要》
2012年11月，国务院办公厅发布了《国家农业节水纲要(2012-2020年)》（以下简称《纲要》），这是深入贯彻落实2011年中央1号文件、中央水利工作会议精神和国务院关于实行最严格水资源管理制度部署，切实把节水灌溉作为经济社会可持续发展的一项重大战略和发展现代农业的一项根本性措施来抓的具体体现，《纲要》从宏观层面和空间布局上对大力推进农业节水作出了全面部署和统筹安排，进一步明确了总体要求、体系构成、分区指导、重点工程建设、体制机制创新和组织实施意见，对于提高农业用水效率、缓解水资源紧缺矛盾、保障国家粮食安全、加快转变经济发展方式和实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。如何准确把握《纲要》内容，以及当前和今后一个时期，如何贯彻落实《纲要》精神，就此，记者采访了水利部农村水利司司长王爱国。
记者：如何全面准确地把握《纲要》的主要内容？
王爱国：《纲要》共分6章28条，明确提出了农业节水的总体要求、体系构成、分区指导、重点工程建设、体制机制改革和组织实施意见。我们在贯彻落实中，要重点把握好以下几个方面：
一是要准确把握好《纲要》对发展农业节水提出的总体要求。《纲要》进一步明确了农业节水发展的思路和要求，概括起来就是“一个指导思想”、“五项基本原则”和“一个发展目标”。“一个指导思想”，突出了科学发展主题和加快转变经济发展方式的主线，彰显了以人为本、民生优先的兴水治水理念，围绕农业综合生产能力提高和水资源高效利用，要求严格水资源管理，优化农业生产布局，转变农业用水方式，完善农业节水机制，着力加强农业节水的综合措施，强化科技支撑，创新工程管理体制，健全基层水利服务和农技推广体系，以水资源的可持续利用保障农业和经济社会的可持续发展。“五项基本原则”即坚持科学规划，统筹兼顾；坚持因地制宜，分区实施；坚持突出重点，示范推广；坚持政府主导，多方参与；坚持建管并重，深化改革。“一个发展目标”即到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套与节水改造和大中型灌排泵站更新改造，小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县；全国农田有效灌溉面积达到10亿亩，新增节水灌溉工程面积3亿亩，其中新增高效节水灌溉工程面积1.5亿亩以上；全国农业用水量基本稳定，农田灌溉水有效利用系数达到0.55以上；全国旱作节水农业技术推广面积达到5亿亩以上，高效用水技术覆盖率达到50%以上。这些思路和要求，是对中央关于加快水利改革发展战略部署的细化实化，所提出的农业节水发展目标是综合考虑现代农业发展的需求、节水的要求和资金供给可能等实事求是地提出的，具有很强的指导性、针对性和可操作性。我们一定深刻领会、准确把握，并贯穿到农业节水工作的全过程，推动农业节水实现科学发展、和谐发展、跨越发展。
二是要准确把握好《纲要》对建立农业节水体系明确的主要内容。农业节水是一个系统工程，是工程、技术、行政、管理、法律等多种措施的结合体，从农业生产布局、种植结构、水资源配置到工程、农机、农艺、管理等措施的有机结合，涉及到多个领域和多个环节。《纲要》强调要突出抓好优化配置农业用水，调整农业生产和用水结构，完善农业节水工程措施，推广农机、农艺和生物技术节水措施，健全农业节水管理措施等五个方面的工作，到2020年，在全国初步建立农业生产布局与水土资源条件相匹配、农业用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合的农业节水体系。这些都是事关农业节水能否可持续发展的重要环节和核心举措，也是是对长期以来农业节水实践经验的总结提炼，应该充分体现在节水灌溉规划编制、前期工作、工程建设和运行管护等环节中。
三是要准确把握好《纲要》对发展农业节水实行的分区指导原则。《纲要》在统筹考虑种植结构、规模、气候特点、水资源条件、农业生产方式、经济条件以及地方积极性等因素，将农业节水的发展区域在空间上划分为东北、西北、黄淮海和南方四个地区，按照因地制宜、分类指导的原则，明确了四个地区的发展重点、目标任务，以及适宜的技术路线、种植模式和节水措施。东北地区西部要根据水资源承载能力，大力推广高效节水灌溉技术；东部要加大现有灌区节水改造和新灌区建设力度。西北地区要严格按照水资源配置总量，控制灌溉发展规模，在适宜地区大力推广滴灌、喷灌技术；内陆河区优先发展高效节水灌溉，维护生态安全。黄淮海地区的井灌区重点发展管道输水灌溉，积极发展喷灌、微灌和水肥一体化，推广用水计量和智能控制技术；渠灌区、井渠结合灌区重点发展渠道防渗，因地制宜发展低压管道输水灌溉；在地下水超采区严格控制新增灌溉面积。南方地区以渠道防渗为主，适当发展管道输水灌溉，大力发展水稻控制灌溉；丘陵山区兴建“五小水利”工程，积极推广节水灌溉技术；东南沿海经济发达地区率先实现农田水利现代化。各地要结合自身实际，进一步搞好顶层设计，完善发展思路，明确发展目标，突出重点任务，推动农业节水科学发展。
四是要准确把握好《纲要》对发展农业节水推进的重点工程。《纲要》对推进农业节水重点工程建设提出了明确要求，强调要大力推进大中型灌区节水改造、高效节水灌溉技术规模化推广、旱作节水农业技术推广示范、农业节水技术创新、山丘区“五小水利”建设等五个方面的工作。大中型灌区节水改造工程，要骨干工程和田间工程同步改造，优先安排粮食主产区、严重缺水和生态环境脆弱地区的灌区续建配套与节水改造。高效节水灌溉技术规模化推广工程，就是以东北、西北、黄淮海地区为重点，集工程、农艺、农机和管理等措施于一体，建设一批高效节水灌溉技术规模化推广工程。旱作节水农业技术推广示范工程，核心是建设旱作节水农业示范县，完善田间基础设施，推广改土、覆盖、倒茬、平整土地和秸秆还田、土壤墒情监测等技术。农业节水技术创新工程，要开展节水灌溉技术标准、灌溉制度、新产品与新技术研发和综合节水技术集成模式等方面的联合攻关，集成和再创新形成适应我国不同地区的农业节水模式，并加大技术推广力度。山丘区“五小水利”工程，要以西南地区为重点，在具有一定降水条件的地区大力推进“五小水利”工程建设，改善农业生产和农民生活条件。这些都是关系国计民生的基础工程，也是老百姓热切期盼的民生工程，有些是实施多年近年来有较大突破的工程，有的是近年来加大力度着力推进的工程。实施好这五大工程，已经有了较好的基础，各地、各有关部门要结合“十二五”规划的实施，总结近年来工作实践中的经验，不断完善制度，创新体制机制，扎实做好推进工作。
五是要准确把握好《纲要》对发展农业节水要健全的体制机制。农业节水工程建设管理任务重、难度大，且面广量大、服务千家万户，必须创新长效发展体制机制。《纲要》强调要完善法规政策、推行节水灌溉制度、增加农业节水投入、发挥农民的主体作用、完善技术服务体系、深化工程管理体制改革、推进农业水价综合改革等七个方面的管理改革。完善法规政策，当前首要任务就是尽早出台《农田水利条例》，研究支持农田水利特别是发展节水灌溉的长效机制。推行节水灌溉制度，就是要结合实行最严格水资源管理制度，实行灌溉用水总量控制定额管理，大力推行科学灌溉制度，节约用水、科学用水。增加农业节水投入，就是要进一步落实好中央一系列强农惠农富农特别是大型农田水利建设的相关政策，不断加大中央和省级财政对农业节水的支持力度，加快推进农业节水的各项工作。发挥农民的主体作用，就是要充分尊重农民意愿和首创精神，鼓励农民广泛参与农业节水工程的建设和管理，让农民得到实实在在的经济利益。完善技术服务体系，就是要加快建立健全以乡镇或小流域为单元的基层水利服务机构、专业化服务队伍和农民用水合作组织“三位一体”的基层水利服务体系，为农民提供技术指导与服务。深化工程管理体制改革，就是要明晰农业节水工程产权，落实管护主体责任和管护经费。要足额落实公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，加快落实农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助政策。推进农业水价综合改革，就是要建立科学合理的农业用水价格形成机制和水费计收机制，强化监管，增加工作透明度。这些改革的方向和主要内容都是被实践证明行之有效，也被广大农民和基层水利工作者所认可，应该在今后的工作中抓好落实，强化管理出效益，深化改革添活力，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。
记者：如何贯彻落实好《纲要》，大力推进节水灌溉发展实现新跨跃？
王爱国：贯彻落实好《纲要》，不仅需要认真学习、深刻领会，准确把握《纲要》的内涵和要求，更重要的是落到实处、取得实效。空谈误国，实干兴邦，能不能抓落实，善不善于抓落实直接关系到《纲要》确定的目标任务的实现。我们一定要以执政为民的理念、高度负责的精神、科学严谨的态度、改革创新的勇气、求真务实的作风，凝心聚力，扎实工作，坚持不懈地把农业节水这件惠及亿万民生的大事办好、好事办实，为保障国家粮食安全、全面建成小康社会、实现城乡同步发展和建设美丽中国作出新的更大贡献。
一是抓紧做好相关规划编制和前期工作。根据《纲要》确定的目标任务，进一步加强农田水利顶层设计总体规划，尽快编制完成《全国灌溉发展总体规划》、《全国牧区水利发展》、旱作节水农业等规划，规划要做好与《全国新增千亿斤粮食产能规划》、《全国高标准农田建设规划》、《全国节水灌溉规划》等的衔接。进一步完善县级农田水利建设规划，规划经审查和审批后，作为安排农业节水补助资金和整合相关资金的重要依据。要选择有相应资质的单位开展项目前期工作，加强水资源论证和技术方案比选，严格项目审查审批，确保工程前期工作质量。水利部属流域机构、相关事业单位要对节水灌溉前期工作提供技术指导，必要时进行技术审查和水资源论证。要高度重视部分地区旱改水增加地下水开采带来的生态环境影响问题，水资源短缺和生态脆弱地区严禁超采地下水扩大灌溉面积，加强大规模渠道防渗及节水后区域生态环境影响、地膜覆盖薄膜回收和残留降解等基础研究及监测工作，促进生态系统的良性循环。
二是切实加大节水灌溉投入。充分发挥财政资金的主导作用，加强部门协调配合和资源整合，进一步加大对农业节水灌溉的投入力度。增加大中型灌区节水改造、小型农田水利重点县、规模化节水灌溉增效示范项目等项目资金规模，提高建设标准和补助比例；足额计提土地出让收益10%用于农田水利建设，中央和省级统筹部分也要加大对节水灌溉的支持力度；实施好将抗旱、节水设备纳入农机具购置补贴范围政策，落实好鼓励农业节水的增值税、企业所得税等优惠政策，继续对生产和维修节水灌溉设备所需国内不能生产的部分关键零部件执行进口关税优惠税率。在经济作物种植区、规模化农业园区鼓励使用金融资金发展节水灌溉，探索多种形式的财政贴息办法。落实好水利部《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》，积极鼓励和引导社会力量特别是农民积极参与高效节水灌溉工程建设。在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制，多渠道增加资金投入，农业用水权转让资金要全额用于支持节水灌溉发展。
三是加大节水灌溉工程建设力度。按照“2020年基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务”要求，加快实施大中型灌区续建配套与节水改造规划。“十二五”期间基本完成全国251处大型灌排泵站更新改造任务，适时启动中型灌排泵站更新改造，提高农田排涝能力。以中央财政小型农田水利建设专项补助为引导，以县级农田水利建设规划为依托，以小型农田水利重点县建设为主要平台，发挥农村土地整治、农业综合开发、现代农业等资金合力，全力推进以节水为中心的小型农田水利建设，突出搞好大中型灌区田间工程、小型灌区节水改造和山丘区“五小水利”工程建设。以西北、东北、黄淮海地区为重点大力发展节水灌溉，全面抓好东北四省区节水增粮行动，积极推进西北、黄淮海规模化高效节水灌溉示范区建设。以牧区水利试点项目建设为引导，结合退牧还草、草场围栏、京津风沙源治理、牧民定居等项目建设，依据牧区水资源承载能力，在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃等主要牧区，因地制宜地发展节水灌溉饲草地，力争到2020年新增节水灌溉饲草料地面积2000万亩。同时，积极推广水稻控制灌溉、坐水种、秸秆覆盖、保护性耕作等节水措施，力争每年落实节水灌溉措施面积2亿亩。
四是强化工程建设管理和运行管护。制定完善高效节水灌溉和农业节水项目管理办法，规模以上项目按规定实行项目法人责任制、招标承包制、建设监理制、合同管理制和竣工验收制，强化工程质量和资金使用监管。鼓励和引导受益农户直接参与小型工程建设管理，发挥监督作用。继续深化大中型灌区、泵站骨干工程管理体制改革，足额落实公益性工程管理人员经费和工程维修养护经费。以落实管理责任主体、管护措施和管护经费为核心，加快小型农业节水灌溉工程产权制度改革，切实落实农田灌排工程运行管理费用财政适当补助政策。按照促进节约用水、降低水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推行农业水价综合改革，完善用水计量，加强水费计收与使用管理。到“十二五”末，地表水灌区逐步实现计量到斗口，有条件的地方计量到田头；井灌区全面推广地下取水计量和智能监控系统。提高节水灌溉工程信息化管理水平。要实行定额内用水享受优惠水价和超额用水累进加价的办法，用经济杠杆促进节水。加强水利基层服务体系建设，2013年底前完成基层水利服务机构建设任务；积极研究政策，加大对农民用水合作组织和专业化服务队伍建设的扶持力度，提高对农民发展节水灌溉的指导和服务水平。
五是强化技术支撑。通过产学研结合，加强关键技术、关键设备和技术集成的联合攻关，加快成果转化。加强灌溉试验站网建设和节水灌溉制度试验，完善高效节水灌溉技术标准体系，加强监测评价。建立项目实施专家对口援助机制，提供科学指导和技术支撑。加强与农机、农业技术服务机构等的合作，在节水灌溉技术模式、设备选型与运行维护等方面为农民提供指导。充分发挥灌溉试验站、抗旱服务组织、节水灌溉公司等专业化服务队伍在节水灌溉、抗旱减灾、设备维修、技术推广等方面作用。鼓励有关骨干企业开展区域农业节水工程规划设计、设备供应、施工组织、技术指导和人员培训等全过程服务。各级政府组织开展针对基层水利技术人员、农技推广人员、农民的技术培训，提高基层人员管水、用水的能力。
六是严格市场监管。完善节水灌溉设备和产品标准体系，完善市场准入制度，培育骨干企业，提高设备质量和产业化程度以及行业整体水平。严格市场监管，加强监督检查，定期发布产品认证和质量监督抽查信息，及时公布质量监督检查结果，实行不合格产品及企业退出机制，规范市场秩序。实行设备产品生产成本定期核算、最低成本指导价发布制度，规范招标、投标程序，遏制恶意低价竞争。加强对节水灌溉设备生产和销售企业售后服务的监管，提高售后服务水平。
七是加强宣传培训。通过各种媒体，采取多种方式，积极开展节水灌溉和农业节水科普教育，广泛宣传发展节水灌溉的意义、效益和经验，提高全民节约用水和建设发展现代农业的意识，形成社会广泛支持、关心、参与节水灌溉发展的良好氛围。依托节水灌溉增效示范等相关项目建设，充分利用高校、科研单位、社会团体等各方面的技术力量，开展针对不同层次、不同对象的技术培训，提高专业管理和技术人员水平。
